推进农民集中居住 促进城乡统筹发展

近年来，农民集中居住作为统筹城乡发展的重要抓手，得到了各级政府的大力推进。2008年底江苏省提出并试行“万顷良田”建设工程，农民集中居住进入了“高速时代”，其在保护耕地、集约建设用地和改善农村人居环境等方面发挥了重要的作用。但从各地的实践来看，相关制度的安排与执行存在一些需要改进的地方，没有很好地实现统筹城乡发展的预期目标。具体表现为：

农民承担动迁成本较大，动迁周期偏长。农民居住条件的改善是以较大的动迁成本为代价的，对于一些农民来讲，仅凭动迁补偿费难以获得（自建或购买）新住房，超前改善可能带来债务负担。

在实行农民“自建房”的集中居住模式中，动迁补偿费不能满足新房建设成本的需要。2007年常熟市谢桥镇拆迁补偿标准为平房240元/m2，楼房350元/m2；2010年扬州宝应县黄睦镇拆迁补偿标准为200元/m2～360元/m2。

在政府统一建设居住房的模式中，仅凭补偿费农民难以购买新住房。句容市天王镇2011年竣工的项目区，原住宅拆迁补偿费平均约500元/m2，购买新住宅按1350元/m2的成本价；宿迁市宿豫区大兴镇，原住宅拆迁补偿费平房3万元/户，楼房5万元/户，每套新房接近14万。

同时，农民动迁周期往往较长，需1～2年的建设期间，农民在支付较多房屋租金等过渡成本的情况下处于游离状态。如南京市六合区竹镇金磁村以“万顷良田工程”为载体的农民集中居住，2009年11月农民搬出，而直到2011年6月才陆续迁入。

农地承包权置换的保障能力较低，农地统一流转主导方承担的风险较大。一些县市的农民集中居住工程包含了“土地承包经营权置换社会保障”的内容，然而所置换得来的保障并没有涵盖全部城镇社保项目，而仅限于养老保险或基本生活保障金，没有包括医疗保险的内容，保障的水平也低于城镇居民。如皋市长江镇置换的仅是“新农保”，其内容和标准远未达到城镇居民的保障水平。

而在没有涉及土地承包经营权置换的项目中，往往伴随着对农地进行规模化整理后统一流转。据调查，集中居住后，承包地由自己耕种的农户减少53.8%，由专门公司经营的增加29.9%。作为集中居住的主导方，地方政府或者村集体往往是农地流转交易的担保或托底者，在农地流转不出去或出现流转纠纷时，将承担较大的经济风险。比如靖江市新桥镇孝化村，全村农地由村集体按每亩950～1200元的价格负责流转，村集体承担托底责任，每年要为此支出大量费用。

存在“被非农就业”和“被退休”现象，减少了农民收入来源。一些农民在集中居住工程中，土地承包经营权被收回、被“置换”或被“融合”（成片整治后没有明确田块界限），家庭经营利用的可能性丧失，一部分原来根据家庭需要选择从事农业生产或兼业的农民，“被完全非农就业”，家庭农业收入降低。同时，一些五六十岁的农民，可能因为难以非农就业而“被退休”，家庭收入来源减少。调查显示，由于机械化程度增加，集中后农民种植成本增加3.6%，有7.9%的农户人均收入下降。

存在集中时机偏早、规模贪大的问题。凸显城乡建设用地增减挂钩目的，贪大规模、超前、全域实施农民集中居住的特点明显。南京市六合区、镇江新区和盐城东台市的农民集中居住与土地整治示范项目，涉及土地都超过5万亩，在时机和规模上都没有很好地体现区域内经济发展条件和农民的意愿。南通如皋市规划到“十二五”期末，一般镇1.5万亩、重点镇2万亩、主体功能区全覆盖的30万亩“万顷良田”工程全部建成，约占当前全市耕地面积的25%，即有25%的农民将进行集中居住。

农民集中居住涉及“三农”问题的破解，关系城乡统筹发展，意义重大。必须认真落实中央精神和省委要求，始终坚持转变农村发展方式，丰富内涵，完善制度安排，加快配套建设与改革，科学有序推进。

完善产权制度，理顺分配关系，切实减少农民动迁成本。明确项目区新增农用地属于农村集体，原则规定农民置换房屋产权为完全产权（转为国有土地）。确保项目折抵建设用地指标收益用于项目本身，建立项目成本—收益联动机制。实行“先补偿，后动迁，先得（建或购）房，后动迁”的原则。

注重农民集中居住的时机、规模与模式选择。完善评判标准，要根据区域自然条件和社会经济发展水平，科学安排集中居住的空间布局、集中时机和规模。从当前来看，苏北和苏中地区可以采用 “居住集中，农地不集中”模式，苏南地区适合采用“农地和居住同时集中”的模式。从集中居住区的房屋取得形式来看，苏北地区适用“统一建设公寓型小区，置换分配”的模式，苏中和苏南则适合“统一规划，自主建设”的模式。

加强制度约束，确保持续增效。建立农地流转风险防范制度，减少政府主导的“托底”风险。完善农业保险制度，加强对土地使用企业进行经营状况监控、技术和项目扶持。融合其他惠农政策，积极有效促进现代农业和家庭农场发展。要从种类和标准上建立和完善城乡统一的社会保障体系。

提高农民的增收能力。加强农民就业培训，完善劳务输出中介机构管理。设立农民创业专项资金，推动农民初始创业。要积极支持农地金融发展，可以采取政府注资等政策措施，扶持开办土地银行业务，引导土地资源变为土地资本。

〔本文系南京农业大学邹伟副教授承担的省社科基地重点项目“江苏农民集中居住研究”成果〕

（江苏省社科规划办公室供稿）

责任编辑：钱国华

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近年来，农民集中居住作为统筹城乡发展的重要抓手，得到了各级政府的大力推进。2008年底江苏省提出并试行“万顷良田”建设工程，农民集中居住进入了“高速时代”，其在保护耕地、集约建设用地和改善农村人居环境等方面发挥了重要的作用。但从各地的实践来看，相关制度的安排与执行存在一些需要改进的地方，没有很好地实现统筹城乡发展的预期目标。具体表现为：

农民承担动迁成本较大，动迁周期偏长。农民居住条件的改善是以较大的动迁成本为代价的，对于一些农民来讲，仅凭动迁补偿费难以获得（自建或购买）新住房，超前改善可能带来债务负担。

在实行农民“自建房”的集中居住模式中，动迁补偿费不能满足新房建设成本的需要。2007年常熟市谢桥镇拆迁补偿标准为平房240元/m2，楼房350元/m2；2010年扬州宝应县黄睦镇拆迁补偿标准为200元/m2～360元/m2。

在政府统一建设居住房的模式中，仅凭补偿费农民难以购买新住房。句容市天王镇2011年竣工的项目区，原住宅拆迁补偿费平均约500元/m2，购买新住宅按1350元/m2的成本价；宿迁市宿豫区大兴镇，原住宅拆迁补偿费平房3万元/户，楼房5万元/户，每套新房接近14万。

同时，农民动迁周期往往较长，需1～2年的建设期间，农民在支付较多房屋租金等过渡成本的情况下处于游离状态。如南京市六合区竹镇金磁村以“万顷良田工程”为载体的农民集中居住，2009年11月农民搬出，而直到2011年6月才陆续迁入。

农地承包权置换的保障能力较低，农地统一流转主导方承担的风险较大。一些县市的农民集中居住工程包含了“土地承包经营权置换社会保障”的内容，然而所置换得来的保障并没有涵盖全部城镇社保项目，而仅限于养老保险或基本生活保障金，没有包括医疗保险的内容，保障的水平也低于城镇居民。如皋市长江镇置换的仅是“新农保”，其内容和标准远未达到城镇居民的保障水平。

而在没有涉及土地承包经营权置换的项目中，往往伴随着对农地进行规模化整理后统一流转。据调查，集中居住后，承包地由自己耕种的农户减少53.8%，由专门公司经营的增加29.9%。作为集中居住的主导方，地方政府或者村集体往往是农地流转交易的担保或托底者，在农地流转不出去或出现流转纠纷时，将承担较大的经济风险。比如靖江市新桥镇孝化村，全村农地由村集体按每亩950～1200元的价格负责流转，村集体承担托底责任，每年要为此支出大量费用。

存在“被非农就业”和“被退休”现象，减少了农民收入来源。一些农民在集中居住工程中，土地承包经营权被收回、被“置换”或被“融合”（成片整治后没有明确田块界限），家庭经营利用的可能性丧失，一部分原来根据家庭需要选择从事农业生产或兼业的农民，“被完全非农就业”，家庭农业收入降低。同时，一些五六十岁的农民，可能因为难以非农就业而“被退休”，家庭收入来源减少。调查显示，由于机械化程度增加，集中后农民种植成本增加3.6%，有7.9%的农户人均收入下降。

存在集中时机偏早、规模贪大的问题。凸显城乡建设用地增减挂钩目的，贪大规模、超前、全域实施农民集中居住的特点明显。南京市六合区、镇江新区和盐城东台市的农民集中居住与土地整治示范项目，涉及土地都超过5万亩，在时机和规模上都没有很好地体现区域内经济发展条件和农民的意愿。南通如皋市规划到“十二五”期末，一般镇1.5万亩、重点镇2万亩、主体功能区全覆盖的30万亩“万顷良田”工程全部建成，约占当前全市耕地面积的25%，即有25%的农民将进行集中居住。

农民集中居住涉及“三农”问题的破解，关系城乡统筹发展，意义重大。必须认真落实中央精神和省委要求，始终坚持转变农村发展方式，丰富内涵，完善制度安排，加快配套建设与改革，科学有序推进。

完善产权制度，理顺分配关系，切实减少农民动迁成本。明确项目区新增农用地属于农村集体，原则规定农民置换房屋产权为完全产权（转为国有土地）。确保项目折抵建设用地指标收益用于项目本身，建立项目成本—收益联动机制。实行“先补偿，后动迁，先得（建或购）房，后动迁”的原则。

注重农民集中居住的时机、规模与模式选择。完善评判标准，要根据区域自然条件和社会经济发展水平，科学安排集中居住的空间布局、集中时机和规模。从当前来看，苏北和苏中地区可以采用 “居住集中，农地不集中”模式，苏南地区适合采用“农地和居住同时集中”的模式。从集中居住区的房屋取得形式来看，苏北地区适用“统一建设公寓型小区，置换分配”的模式，苏中和苏南则适合“统一规划，自主建设”的模式。

加强制度约束，确保持续增效。建立农地流转风险防范制度，减少政府主导的“托底”风险。完善农业保险制度，加强对土地使用企业进行经营状况监控、技术和项目扶持。融合其他惠农政策，积极有效促进现代农业和家庭农场发展。要从种类和标准上建立和完善城乡统一的社会保障体系。

提高农民的增收能力。加强农民就业培训，完善劳务输出中介机构管理。设立农民创业专项资金，推动农民初始创业。要积极支持农地金融发展，可以采取政府注资等政策措施，扶持开办土地银行业务，引导土地资源变为土地资本。

〔本文系南京农业大学邹伟副教授承担的省社科基地重点项目“江苏农民集中居住研究”成果〕

（江苏省社科规划办公室供稿）

责任编辑：钱国华

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近年来，农民集中居住作为统筹城乡发展的重要抓手，得到了各级政府的大力推进。2008年底江苏省提出并试行“万顷良田”建设工程，农民集中居住进入了“高速时代”，其在保护耕地、集约建设用地和改善农村人居环境等方面发挥了重要的作用。但从各地的实践来看，相关制度的安排与执行存在一些需要改进的地方，没有很好地实现统筹城乡发展的预期目标。具体表现为：

农民承担动迁成本较大，动迁周期偏长。农民居住条件的改善是以较大的动迁成本为代价的，对于一些农民来讲，仅凭动迁补偿费难以获得（自建或购买）新住房，超前改善可能带来债务负担。

在实行农民“自建房”的集中居住模式中，动迁补偿费不能满足新房建设成本的需要。2007年常熟市谢桥镇拆迁补偿标准为平房240元/m2，楼房350元/m2；2010年扬州宝应县黄睦镇拆迁补偿标准为200元/m2～360元/m2。

在政府统一建设居住房的模式中，仅凭补偿费农民难以购买新住房。句容市天王镇2011年竣工的项目区，原住宅拆迁补偿费平均约500元/m2，购买新住宅按1350元/m2的成本价；宿迁市宿豫区大兴镇，原住宅拆迁补偿费平房3万元/户，楼房5万元/户，每套新房接近14万。

同时，农民动迁周期往往较长，需1～2年的建设期间，农民在支付较多房屋租金等过渡成本的情况下处于游离状态。如南京市六合区竹镇金磁村以“万顷良田工程”为载体的农民集中居住，2009年11月农民搬出，而直到2011年6月才陆续迁入。

农地承包权置换的保障能力较低，农地统一流转主导方承担的风险较大。一些县市的农民集中居住工程包含了“土地承包经营权置换社会保障”的内容，然而所置换得来的保障并没有涵盖全部城镇社保项目，而仅限于养老保险或基本生活保障金，没有包括医疗保险的内容，保障的水平也低于城镇居民。如皋市长江镇置换的仅是“新农保”，其内容和标准远未达到城镇居民的保障水平。

而在没有涉及土地承包经营权置换的项目中，往往伴随着对农地进行规模化整理后统一流转。据调查，集中居住后，承包地由自己耕种的农户减少53.8%，由专门公司经营的增加29.9%。作为集中居住的主导方，地方政府或者村集体往往是农地流转交易的担保或托底者，在农地流转不出去或出现流转纠纷时，将承担较大的经济风险。比如靖江市新桥镇孝化村，全村农地由村集体按每亩950～1200元的价格负责流转，村集体承担托底责任，每年要为此支出大量费用。

存在“被非农就业”和“被退休”现象，减少了农民收入来源。一些农民在集中居住工程中，土地承包经营权被收回、被“置换”或被“融合”（成片整治后没有明确田块界限），家庭经营利用的可能性丧失，一部分原来根据家庭需要选择从事农业生产或兼业的农民，“被完全非农就业”，家庭农业收入降低。同时，一些五六十岁的农民，可能因为难以非农就业而“被退休”，家庭收入来源减少。调查显示，由于机械化程度增加，集中后农民种植成本增加3.6%，有7.9%的农户人均收入下降。

存在集中时机偏早、规模贪大的问题。凸显城乡建设用地增减挂钩目的，贪大规模、超前、全域实施农民集中居住的特点明显。南京市六合区、镇江新区和盐城东台市的农民集中居住与土地整治示范项目，涉及土地都超过5万亩，在时机和规模上都没有很好地体现区域内经济发展条件和农民的意愿。南通如皋市规划到“十二五”期末，一般镇1.5万亩、重点镇2万亩、主体功能区全覆盖的30万亩“万顷良田”工程全部建成，约占当前全市耕地面积的25%，即有25%的农民将进行集中居住。

农民集中居住涉及“三农”问题的破解，关系城乡统筹发展，意义重大。必须认真落实中央精神和省委要求，始终坚持转变农村发展方式，丰富内涵，完善制度安排，加快配套建设与改革，科学有序推进。

完善产权制度，理顺分配关系，切实减少农民动迁成本。明确项目区新增农用地属于农村集体，原则规定农民置换房屋产权为完全产权（转为国有土地）。确保项目折抵建设用地指标收益用于项目本身，建立项目成本—收益联动机制。实行“先补偿，后动迁，先得（建或购）房，后动迁”的原则。

注重农民集中居住的时机、规模与模式选择。完善评判标准，要根据区域自然条件和社会经济发展水平，科学安排集中居住的空间布局、集中时机和规模。从当前来看，苏北和苏中地区可以采用 “居住集中，农地不集中”模式，苏南地区适合采用“农地和居住同时集中”的模式。从集中居住区的房屋取得形式来看，苏北地区适用“统一建设公寓型小区，置换分配”的模式，苏中和苏南则适合“统一规划，自主建设”的模式。

加强制度约束，确保持续增效。建立农地流转风险防范制度，减少政府主导的“托底”风险。完善农业保险制度，加强对土地使用企业进行经营状况监控、技术和项目扶持。融合其他惠农政策，积极有效促进现代农业和家庭农场发展。要从种类和标准上建立和完善城乡统一的社会保障体系。

提高农民的增收能力。加强农民就业培训，完善劳务输出中介机构管理。设立农民创业专项资金，推动农民初始创业。要积极支持农地金融发展，可以采取政府注资等政策措施，扶持开办土地银行业务，引导土地资源变为土地资本。

〔本文系南京农业大学邹伟副教授承担的省社科基地重点项目“江苏农民集中居住研究”成果〕

（江苏省社科规划办公室供稿）

责任编辑：钱国华

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