更好发挥政府作用需着力转变政府角色

杜人淮

无论是推进国家治理体系和治理能力现代化，还是使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用无疑是其中的关键环节。更好发挥政府作用，需要着力转变政府角色，正确履行政府职能。

一、摆正市场经济条件下的政府角色

市场经济是平等竞争经济，也是法治经济和信用经济。市场经济的特定属性决定了政府不能同时兼当“市场游戏”的规则制定者、裁判员和运动员。为了使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，市场经济条件下的政府，只能是职能得当的政府、机构精干的政府、服务高效的政府和法治约束的政府。

1.职能得当的政府

发展市场经济，实现市场经济有效运行，既不能简单否定政府，也不能过度迷恋政府。也就是说，我们既不能简单地认为管事最少的政府是最好的政府，更不能把什么都要管的政府看作是最好的政府。一个好的和有效的政府，必然是职能定位得当的政府，既不“越位”和“缺位”，也不“错位”。市场经济条件下的政府职能范围，应主要来自维护市场秩序和解决市场失灵的需要，主要是战略规划制定、市场监管和公共服务等。

就我国而言，职能得当政府的构建，需要着力处理好以下几个方面关系：一是处理好政府与市场关系，使该由政府履行的职能归政府，该由市场承担的职能归市场，政府的职能主要是搞好宏观调控，培育和创造良好市场发展环境，提供和维护公平竞争市场秩序，保护市场主体合法权益和为市场主体提供优质公共服务等。当前，重点是要打破市场相互分割格局，建立全国统一开放市场体系，防范和消除政府超越自身职能过多或随意干预市场行为，确实为使市场在资源配置中起决定性作用扫清体制性和制度性障碍。二是处理好政府与企业关系，确立国有、民营、外资等不同企业的平等市场竞争主体地位，消除政府对不同企业的各种偏爱性或歧视性政策制度，确实为不同类型企业提供公平服务。当前，特别是要处理好政府与国企关系，通过深化国有资产管理体制改革，着力解决政企分开和所有权与经营权分离问题，把政府代行国企的某些职能还给企业，把国企承担的某些职能收归政府，确实使企业能够自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值。三是处理好政府与社会关系，推动政府向社会放权，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用，按照“政社分开、社会自立”要求规范和完善中介机构等社会组织，坚决把政府不该管、管不了也管不好的某些事务交给社会，构建起政府与社会的良性互动体系。四是处理好中央与地方关系，依法规范中央政府与地方政府的管理职责和权限，按照事权财权相匹配要求合理确立中央与地方事权与财权关系，凡属于中央政府职能范围的事务均由中央政府统一管理，属于地方政府职能范围的事务则交由地方政府自主管理，使中央和地方的作用及其积极性都得到充分发挥。五是处理好政府部门与政府部门关系，切实解决政府机构层次过多、职能交叉、人浮于事、权责脱节等问题，有效提高政府部门的回应能力。

2.机构精干的政府

政府职能的发挥需要借助一定的机构，而政府机构是否精干，则直接影响和制约着政府的效率和能力。加快转变政府职能，进一步积极简政放权，建立精干的政府机构，提高政府的办事效率和能力，就成为我国市场经济条件下深化行政管理体制改革的重要内容。作为行政管理体制和经济管理体制载体的政府机构，应当根据行使政府职能的需要加以设置，做到每个机构和部门都要有自己特定的和明确的职责，且各自任务饱和、运转高效。否则，必然导致职能重叠、职责不明、机构臃肿和人浮于事等消极现象的产生。

建立精干高效的政府机构，需要从以下几个方面着力：一是加强集中统一领导，改变目前存在的领导多头、管理分散的状况，凡是由某个政府机构负责的事情，其他机构就不能介入其中。二是按照重叠的机构撤销、业务相近的机构合并原则，对现有的政府机构进行精简整合，撤并某些职能重叠或任务不足的机构，凡是一个机构能够办理的事项，就不设置多个机构办理。三是按照扁平的要求建立组织结构，减少指挥链条和信息传递的环节，凡是一级机构可以办理的事情，就不要设置多级机构来办理。四是按照因事用人，而不是因人设事的原则，确定和配备机构员额，凡是一个人能够办理的事情，就不配备多个人办理。五是改革现行行政审批和行政许可制度，最大限度地减少中央政府对微观事务的管理，凡是不涉及国家安全和社会稳定大局，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批、许可和核准。

政府职能最终都要由人来行使，人员素质的高低直接影响和制约着精干高效政府的建立。为此，就需要选贤任能，配备和建设好领导班子；充分引入竞争机制，提高政府人员素质，不断激发政府人员的工作动力和活力；切实加强干部的培养和锻炼工作，不断提高整个干部队伍的整体素养。

3.服务高效的政府

现代政府正由经济介入型政府向提供服务型政府转变，凡是通过市场机制能够解决的问题，应当由市场机制去解决；通过市场机制难以解决，但可通过规范、公正的中介机构能够解决的问题，应当通过中介机构自律去解决；即使是市场机制、中介机构自律解决不了，需要政府加以管理的事项，也要首先考虑通过加强事中事后监督去解决。长期以来，我国采取的是过分偏重政府主导的发展模式，政府通常采用强制性行政手段对经济社会活动进行干预和调节，其公共服务职能未能得到充分彰显，以至于造成政府实际功能散失的客观效果。

改革政府管理体制，建立服务高效的政府，是当前我国转变政府职能的重要内容。为此：一是要牢固确立政府是社会公共服务责无旁贷的供给者理念，政府应把工作效率、服务质量、公共责任和市场主体的满意度作为政绩效果的评价指标，积极为经济社会发展创造公平竞争的市场环境，主动提供高效廉洁的服务。二是要改革行政管理方式和审批方式，简化办事程序，提高政府的办事服务效率。凡涉及两个以上政府部门或机构的审批事项，要积极推行联合审批制度或定期会签制度，实行多项合一，一次收文，联合审查，一次审批的办法，如项目审批、准入资格审查和许可证的颁发等；对审批事项较多的部门，广泛推行“窗口式办文”制度，实行“一口对外”、“一窗办理”，提高现场办结率；积极推行专家审查咨询制度，提高政府决策和服务的科学性。另外，政府还需建立和完善信息交流和服务平台，努力解决由于信息不畅、信息不对称或信息不完全给社会公众所带来的各种不便问题。

4.法制约束的政府

建立法治约束政府，就是以法律形式明确政府职能，依法行政和依法规范政府与市场、政府与企业、政府与社会等方面关系，将政府的职能、权限和行政方式等严格置于法律规定的框架之下，并严格接受法律的约束和监督。法治的实质是防止政府权力被“滥用”和出现政府“越位”、“缺位”、“错位”现象，确实提高政府的服务效能。职能得当政府、机构精干政府和服务高效政府的角色能否得以确立，很大程度上有赖于法治约束政府的构建。构建法治约束的政府，就政府权力而言，主要是限权，凡未经法律授予的权力不得行使；就公众权利而言，主要是维权，凡法律没有明令禁止的事项都可以行使。

构建法制约束政府，重点是要强化以下几个方面：一是建章立制，为政府管理经济社会活动提供严格和科学的规则，依法维护社会公平正义，依法保护各类市场和社会主体的正当权益，让不同市场和社会主体的创造力源泉充分涌动。建立法治政府的关键是完善法律制度建设，需从我国现阶段实际情况出发，加快制定和形成不同层次、系统配套的法律法规体系，通过法律严格规范政府的职能、事权和财权，确保有关法规得到公平和严格的执行。二是依法对政府权力加以限定，政府必须依法对经济社会活动进行管理和调控，最大限度地减少政府的自由裁量权和随意性，保证政府权力得到公正行使，从而不断提高政府的服务效能。三是政府需按照依法行政要求，深入研究市场经济条件下政府职能的实现方式和途径，努力改变重审批轻监管、重权力轻责任、重利益轻服务的陈旧管理理念和方式，不断提高政府的施政能力和水平。建设法治政府总体目标的实现，还必须加快转变政府职能，改革一切与市场经济体制需求不相适应的管理体制、机制和方式。

endprint

二、矫正经济社会运行中的政府职能

市场经济条件下政府作用的发挥，不仅取决于政府角色的合理定位，而且很大程度上取决于政府职能的科学定位和有效发挥。现实中，不仅我国政府与市场、政府与社会、政府与企业等方面关系和作用边界模糊，而且界定不够合理和规范，存在比较明显的政府职能“越位”、“缺位”和“错位”等现象。矫正政府在经济社会运行中的职能定位，是全面正确履行政府职能的基础，是更好发挥政府作用的核心。

1.政府职能的“退位”

“退位”是为了矫正政府职能的“越位”问题。所谓政府职能的“越位”，是指政府超越自身应该行使的职能范围，插手了一些不该由政府管或管不了、管不好的事项，从而出现的政府失灵问题。目前我国政府职能的“越位”主要表现为：一是替代或履行了许多本该由市场承担的资源配置等方面职能，影响和制约了市场有效配置资源的决定性作用的发挥；二是替代或履行了许多本该由中介组织等社会机构承担的社会管理事务，影响和制约了社会组织有效解决社会问题作用的发挥；三是替代或履行许多本该由企业等市场主体所承担的投资、经营等微观经营管理职能，影响和制约了企业经营的效益和效率。

政府通过“退位”解决“越位”问题，就是要让政府从不该管、管不了和管不好的领域或事项中退出来，重点是进一步改革和完善我国现行的行政审批和行政许可制度。社会主义市场经济发展的总趋势，必然要求政府的审批和许可朝着自由化方向渐进发展，这就需要按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”原则，逐步取消除事关国家安全和社会稳定等公共活动以外的投资项目行政审批，以及带有行政许可性质的备案，切实落实企业投资经营自主权。

由于我国目前还处于社会主义初级阶段，市场经济体制不够完善，国有经济在我国经济结构中仍占有相当大的比重，加上基于国家安全和社会稳定等因素的考虑，未来较长一个时期我国政府仍将继续保留一定的行政审批和许可职能，对投资项目等方面的行政审批和许可不可能完全取消。但保留的行政审批和许可，需按照国际惯例和市场经济发展要求朝着以下思路深化改革：一是放宽对市场配置资源的限制，凡是市场机制可以有效调节的事项，都不应设立行政审批和行政许可，最大限度地发挥市场在资源配置中的决定性作用；二是减少行政审批和行政许可范围和项目，减少审批环节、优化审批方式，缩短审批时间，赋予企业等市场主体更大的投资经营自主权；三是把社会可以替代的事项和社会组织能够承担的职能交给社会，最大限度地减轻政府负担，使政府能够集中主要力量去管好社会组织能力所不及的领域或事项。

2.政府职能的“补位”

“补位”是为了矫正政府职能的“缺位”问题，防止出现政府应该管的领域或事项出现“真空”。所谓政府职能的“缺位”，是指在市场机制和社会力量等所不能正常发挥作用，或者存在市场失灵的领域和事项，政府没有实施有效的管理。

目前，我国政府职能的“缺位”主要表现为：一是市场监管和社会管理相对薄弱，缺乏完善的监管体系，致使制假售假、商业欺诈等市场信用缺失问题突出，食品安全、医药安全等民生问题频发和久拖不决，甚至越演越烈，同时使金融安全、财政安全、环境安全等隐患也日渐显现；二是公共服务滞后，缺乏完善的公共服务体系，公共服务供给能力不足，公共服务质量和效率低下，致使社会矛盾日益显现和突出，社会成本和交易成本居高不下，经济社会稳定和高效发展受到制约。三是行政审批缺乏有效的事中事后监管，致使某些领域的盲目投资、重复建设、恶性竞争等现象时有发生，给国家和企业造成巨大利益损失。政府职能的“缺位”必然导致该由政府管的事情政府没有去管，或者政府该管的事管不到位和管不好，使政府作用难以得到有效发挥。

为了更好发挥政府作用，政府应进行必要的“补位”，重点抓好以下几个方面：一是按照依法行政原则，建立和完善相关的法律法规体系，依法加强对市场秩序和信用的监管，提高政府管理效率和社会经济运行效率；二是按照“谁审批、谁负责”和“宽进严出”原则，强化事中事后监管职能，推动政府由注重事前审批转向事中事后监管，对目前只负责行政审批但不负责事中事后监管的职能部门，可将其审批职能转归负有相应监管职能的部门；三是加强公共服务职能，解决公共服务供给不足问题，及时满足市场和社会主体对相关基础性信息等公共需求，为市场和社会主体的科学决策与活动提供及时和有价值的信息，同时需要提供必要的政策咨询和指导，以有效解决市场失灵问题，使市场机制的有效作用得到更充分发挥。

需要强调的是，政府的“补位”必须纳入法制轨道，确实做到依法行政，防范政府以所谓公众利益等名义随意扩大自己的权力和滥用权力现象的发生。

3.政府职能的“正位”

“正位”是为了矫正政府职能的“错位”问题。这里的政府职能“错位”，是特指有关政府职能管理部门所履行的职能，或者由于没有做出科学合理和明确的界定，使各自的职能模糊不清，或者未能摆正有关政府职能管理部门的职能权限，从而导致不同管理职能之间发生混淆。

现实中我国政府职能“错位”问题，集中表现在两个方面：一是政府作为社会经济事务管理者和国有资产所有者（出资人）职能出现交叉和混淆，没有把两者有效地分开，从而导致“政企不分”和“政资不分”问题，不仅影响国企的市场竞争主体作用有效发挥，而且导致国企高管不同程度出现大肆寻租、敛财等腐败问题，致使国企垄断低效和资产流失等问题积重难返。二是政府不同职能管理部门，由于职能界定不清晰、不科学、不规范而导致职能混淆，使有的部门错误地承担了该由其他部门承担的职能，或者没有有效担负起本该承担的职能，从而出现了管理上的混乱，并在实际管理中导致相互推诿和扯皮问题。

政府职能的“正位”需要突出以下两个方面：一是按照“政企分开”和“政资分开”原则，剥离政府宏观管理中的国有资产出资人角色，改变目前政府既是经济社会事务管理者，又是国有资产出资人的双重角色错位现象。国有资产的管理应由国有资产管理委员会集中统一监管，剥离其他职能管理部门所涉足的同国有资产有关的职能，国有资产管理委员会的职责应主要是监督国有资产的保值和增值，防止国有资产的非法流失，至于国有资产的经营则可交由企业负责，同时剥离国企高管的政府行政待遇，确立企业高管的真正经理角色并通过市场来选择，企业高管的聘用、待遇和去留等完全同企业经营业绩挂钩。二是按照“职能得当、精干高效”要求，对不同政府部门所承担的管理职能进行科学、规范和清晰的界定，使不同的职能部门都能做到“各司其职，各负其责”，从而有效克服政府职能因“错位”而发生的相互推诿、扯皮和问责难等问题。

（作者系解放军南京政治学院经济学教研室教授，博士生导师）

责任编辑：浩宇

endprint

二、矫正经济社会运行中的政府职能

市场经济条件下政府作用的发挥，不仅取决于政府角色的合理定位，而且很大程度上取决于政府职能的科学定位和有效发挥。现实中，不仅我国政府与市场、政府与社会、政府与企业等方面关系和作用边界模糊，而且界定不够合理和规范，存在比较明显的政府职能“越位”、“缺位”和“错位”等现象。矫正政府在经济社会运行中的职能定位，是全面正确履行政府职能的基础，是更好发挥政府作用的核心。

1.政府职能的“退位”

“退位”是为了矫正政府职能的“越位”问题。所谓政府职能的“越位”，是指政府超越自身应该行使的职能范围，插手了一些不该由政府管或管不了、管不好的事项，从而出现的政府失灵问题。目前我国政府职能的“越位”主要表现为：一是替代或履行了许多本该由市场承担的资源配置等方面职能，影响和制约了市场有效配置资源的决定性作用的发挥；二是替代或履行了许多本该由中介组织等社会机构承担的社会管理事务，影响和制约了社会组织有效解决社会问题作用的发挥；三是替代或履行许多本该由企业等市场主体所承担的投资、经营等微观经营管理职能，影响和制约了企业经营的效益和效率。

政府通过“退位”解决“越位”问题，就是要让政府从不该管、管不了和管不好的领域或事项中退出来，重点是进一步改革和完善我国现行的行政审批和行政许可制度。社会主义市场经济发展的总趋势，必然要求政府的审批和许可朝着自由化方向渐进发展，这就需要按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”原则，逐步取消除事关国家安全和社会稳定等公共活动以外的投资项目行政审批，以及带有行政许可性质的备案，切实落实企业投资经营自主权。

由于我国目前还处于社会主义初级阶段，市场经济体制不够完善，国有经济在我国经济结构中仍占有相当大的比重，加上基于国家安全和社会稳定等因素的考虑，未来较长一个时期我国政府仍将继续保留一定的行政审批和许可职能，对投资项目等方面的行政审批和许可不可能完全取消。但保留的行政审批和许可，需按照国际惯例和市场经济发展要求朝着以下思路深化改革：一是放宽对市场配置资源的限制，凡是市场机制可以有效调节的事项，都不应设立行政审批和行政许可，最大限度地发挥市场在资源配置中的决定性作用；二是减少行政审批和行政许可范围和项目，减少审批环节、优化审批方式，缩短审批时间，赋予企业等市场主体更大的投资经营自主权；三是把社会可以替代的事项和社会组织能够承担的职能交给社会，最大限度地减轻政府负担，使政府能够集中主要力量去管好社会组织能力所不及的领域或事项。

2.政府职能的“补位”

“补位”是为了矫正政府职能的“缺位”问题，防止出现政府应该管的领域或事项出现“真空”。所谓政府职能的“缺位”，是指在市场机制和社会力量等所不能正常发挥作用，或者存在市场失灵的领域和事项，政府没有实施有效的管理。

目前，我国政府职能的“缺位”主要表现为：一是市场监管和社会管理相对薄弱，缺乏完善的监管体系，致使制假售假、商业欺诈等市场信用缺失问题突出，食品安全、医药安全等民生问题频发和久拖不决，甚至越演越烈，同时使金融安全、财政安全、环境安全等隐患也日渐显现；二是公共服务滞后，缺乏完善的公共服务体系，公共服务供给能力不足，公共服务质量和效率低下，致使社会矛盾日益显现和突出，社会成本和交易成本居高不下，经济社会稳定和高效发展受到制约。三是行政审批缺乏有效的事中事后监管，致使某些领域的盲目投资、重复建设、恶性竞争等现象时有发生，给国家和企业造成巨大利益损失。政府职能的“缺位”必然导致该由政府管的事情政府没有去管，或者政府该管的事管不到位和管不好，使政府作用难以得到有效发挥。

为了更好发挥政府作用，政府应进行必要的“补位”，重点抓好以下几个方面：一是按照依法行政原则，建立和完善相关的法律法规体系，依法加强对市场秩序和信用的监管，提高政府管理效率和社会经济运行效率；二是按照“谁审批、谁负责”和“宽进严出”原则，强化事中事后监管职能，推动政府由注重事前审批转向事中事后监管，对目前只负责行政审批但不负责事中事后监管的职能部门，可将其审批职能转归负有相应监管职能的部门；三是加强公共服务职能，解决公共服务供给不足问题，及时满足市场和社会主体对相关基础性信息等公共需求，为市场和社会主体的科学决策与活动提供及时和有价值的信息，同时需要提供必要的政策咨询和指导，以有效解决市场失灵问题，使市场机制的有效作用得到更充分发挥。

需要强调的是，政府的“补位”必须纳入法制轨道，确实做到依法行政，防范政府以所谓公众利益等名义随意扩大自己的权力和滥用权力现象的发生。

3.政府职能的“正位”

“正位”是为了矫正政府职能的“错位”问题。这里的政府职能“错位”，是特指有关政府职能管理部门所履行的职能，或者由于没有做出科学合理和明确的界定，使各自的职能模糊不清，或者未能摆正有关政府职能管理部门的职能权限，从而导致不同管理职能之间发生混淆。

现实中我国政府职能“错位”问题，集中表现在两个方面：一是政府作为社会经济事务管理者和国有资产所有者（出资人）职能出现交叉和混淆，没有把两者有效地分开，从而导致“政企不分”和“政资不分”问题，不仅影响国企的市场竞争主体作用有效发挥，而且导致国企高管不同程度出现大肆寻租、敛财等腐败问题，致使国企垄断低效和资产流失等问题积重难返。二是政府不同职能管理部门，由于职能界定不清晰、不科学、不规范而导致职能混淆，使有的部门错误地承担了该由其他部门承担的职能，或者没有有效担负起本该承担的职能，从而出现了管理上的混乱，并在实际管理中导致相互推诿和扯皮问题。

政府职能的“正位”需要突出以下两个方面：一是按照“政企分开”和“政资分开”原则，剥离政府宏观管理中的国有资产出资人角色，改变目前政府既是经济社会事务管理者，又是国有资产出资人的双重角色错位现象。国有资产的管理应由国有资产管理委员会集中统一监管，剥离其他职能管理部门所涉足的同国有资产有关的职能，国有资产管理委员会的职责应主要是监督国有资产的保值和增值，防止国有资产的非法流失，至于国有资产的经营则可交由企业负责，同时剥离国企高管的政府行政待遇，确立企业高管的真正经理角色并通过市场来选择，企业高管的聘用、待遇和去留等完全同企业经营业绩挂钩。二是按照“职能得当、精干高效”要求，对不同政府部门所承担的管理职能进行科学、规范和清晰的界定，使不同的职能部门都能做到“各司其职，各负其责”，从而有效克服政府职能因“错位”而发生的相互推诿、扯皮和问责难等问题。

（作者系解放军南京政治学院经济学教研室教授，博士生导师）

责任编辑：浩宇

endprint

二、矫正经济社会运行中的政府职能

市场经济条件下政府作用的发挥，不仅取决于政府角色的合理定位，而且很大程度上取决于政府职能的科学定位和有效发挥。现实中，不仅我国政府与市场、政府与社会、政府与企业等方面关系和作用边界模糊，而且界定不够合理和规范，存在比较明显的政府职能“越位”、“缺位”和“错位”等现象。矫正政府在经济社会运行中的职能定位，是全面正确履行政府职能的基础，是更好发挥政府作用的核心。

1.政府职能的“退位”

“退位”是为了矫正政府职能的“越位”问题。所谓政府职能的“越位”，是指政府超越自身应该行使的职能范围，插手了一些不该由政府管或管不了、管不好的事项，从而出现的政府失灵问题。目前我国政府职能的“越位”主要表现为：一是替代或履行了许多本该由市场承担的资源配置等方面职能，影响和制约了市场有效配置资源的决定性作用的发挥；二是替代或履行了许多本该由中介组织等社会机构承担的社会管理事务，影响和制约了社会组织有效解决社会问题作用的发挥；三是替代或履行许多本该由企业等市场主体所承担的投资、经营等微观经营管理职能，影响和制约了企业经营的效益和效率。

政府通过“退位”解决“越位”问题，就是要让政府从不该管、管不了和管不好的领域或事项中退出来，重点是进一步改革和完善我国现行的行政审批和行政许可制度。社会主义市场经济发展的总趋势，必然要求政府的审批和许可朝着自由化方向渐进发展，这就需要按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”原则，逐步取消除事关国家安全和社会稳定等公共活动以外的投资项目行政审批，以及带有行政许可性质的备案，切实落实企业投资经营自主权。

由于我国目前还处于社会主义初级阶段，市场经济体制不够完善，国有经济在我国经济结构中仍占有相当大的比重，加上基于国家安全和社会稳定等因素的考虑，未来较长一个时期我国政府仍将继续保留一定的行政审批和许可职能，对投资项目等方面的行政审批和许可不可能完全取消。但保留的行政审批和许可，需按照国际惯例和市场经济发展要求朝着以下思路深化改革：一是放宽对市场配置资源的限制，凡是市场机制可以有效调节的事项，都不应设立行政审批和行政许可，最大限度地发挥市场在资源配置中的决定性作用；二是减少行政审批和行政许可范围和项目，减少审批环节、优化审批方式，缩短审批时间，赋予企业等市场主体更大的投资经营自主权；三是把社会可以替代的事项和社会组织能够承担的职能交给社会，最大限度地减轻政府负担，使政府能够集中主要力量去管好社会组织能力所不及的领域或事项。

2.政府职能的“补位”

“补位”是为了矫正政府职能的“缺位”问题，防止出现政府应该管的领域或事项出现“真空”。所谓政府职能的“缺位”，是指在市场机制和社会力量等所不能正常发挥作用，或者存在市场失灵的领域和事项，政府没有实施有效的管理。

目前，我国政府职能的“缺位”主要表现为：一是市场监管和社会管理相对薄弱，缺乏完善的监管体系，致使制假售假、商业欺诈等市场信用缺失问题突出，食品安全、医药安全等民生问题频发和久拖不决，甚至越演越烈，同时使金融安全、财政安全、环境安全等隐患也日渐显现；二是公共服务滞后，缺乏完善的公共服务体系，公共服务供给能力不足，公共服务质量和效率低下，致使社会矛盾日益显现和突出，社会成本和交易成本居高不下，经济社会稳定和高效发展受到制约。三是行政审批缺乏有效的事中事后监管，致使某些领域的盲目投资、重复建设、恶性竞争等现象时有发生，给国家和企业造成巨大利益损失。政府职能的“缺位”必然导致该由政府管的事情政府没有去管，或者政府该管的事管不到位和管不好，使政府作用难以得到有效发挥。

为了更好发挥政府作用，政府应进行必要的“补位”，重点抓好以下几个方面：一是按照依法行政原则，建立和完善相关的法律法规体系，依法加强对市场秩序和信用的监管，提高政府管理效率和社会经济运行效率；二是按照“谁审批、谁负责”和“宽进严出”原则，强化事中事后监管职能，推动政府由注重事前审批转向事中事后监管，对目前只负责行政审批但不负责事中事后监管的职能部门，可将其审批职能转归负有相应监管职能的部门；三是加强公共服务职能，解决公共服务供给不足问题，及时满足市场和社会主体对相关基础性信息等公共需求，为市场和社会主体的科学决策与活动提供及时和有价值的信息，同时需要提供必要的政策咨询和指导，以有效解决市场失灵问题，使市场机制的有效作用得到更充分发挥。

需要强调的是，政府的“补位”必须纳入法制轨道，确实做到依法行政，防范政府以所谓公众利益等名义随意扩大自己的权力和滥用权力现象的发生。

3.政府职能的“正位”

“正位”是为了矫正政府职能的“错位”问题。这里的政府职能“错位”，是特指有关政府职能管理部门所履行的职能，或者由于没有做出科学合理和明确的界定，使各自的职能模糊不清，或者未能摆正有关政府职能管理部门的职能权限，从而导致不同管理职能之间发生混淆。

现实中我国政府职能“错位”问题，集中表现在两个方面：一是政府作为社会经济事务管理者和国有资产所有者（出资人）职能出现交叉和混淆，没有把两者有效地分开，从而导致“政企不分”和“政资不分”问题，不仅影响国企的市场竞争主体作用有效发挥，而且导致国企高管不同程度出现大肆寻租、敛财等腐败问题，致使国企垄断低效和资产流失等问题积重难返。二是政府不同职能管理部门，由于职能界定不清晰、不科学、不规范而导致职能混淆，使有的部门错误地承担了该由其他部门承担的职能，或者没有有效担负起本该承担的职能，从而出现了管理上的混乱，并在实际管理中导致相互推诿和扯皮问题。

政府职能的“正位”需要突出以下两个方面：一是按照“政企分开”和“政资分开”原则，剥离政府宏观管理中的国有资产出资人角色，改变目前政府既是经济社会事务管理者，又是国有资产出资人的双重角色错位现象。国有资产的管理应由国有资产管理委员会集中统一监管，剥离其他职能管理部门所涉足的同国有资产有关的职能，国有资产管理委员会的职责应主要是监督国有资产的保值和增值，防止国有资产的非法流失，至于国有资产的经营则可交由企业负责，同时剥离国企高管的政府行政待遇，确立企业高管的真正经理角色并通过市场来选择，企业高管的聘用、待遇和去留等完全同企业经营业绩挂钩。二是按照“职能得当、精干高效”要求，对不同政府部门所承担的管理职能进行科学、规范和清晰的界定，使不同的职能部门都能做到“各司其职，各负其责”，从而有效克服政府职能因“错位”而发生的相互推诿、扯皮和问责难等问题。

（作者系解放军南京政治学院经济学教研室教授，博士生导师）

责任编辑：浩宇

endprint