完善海南省自然灾害救助应急联动机制的思考

海南省救灾物资储备中心 陈海波

海南省民政厅 李慧莹

近年来，在海南省委、省政府的正确领导下，在各有关部门的大力支持下，各级民政救灾部门着眼于保障和改善民生，认真履行职责，开拓进取，使海南省的减灾救灾工作取得了显著成绩：自然灾害紧急救援机制基本建立，救灾工作的规范化程度得到全面提高，救灾工作的动员机制初步形成，有效保障了受灾群众的基本生活，为全省经济发展与社会稳定做出了重要贡献。在取得成绩的同时，我们也清醒地认识到工作中存在的一些薄弱环节，如自然灾害救助应急联动机制有待进一步完善和健全，笔者就这个问题进行了初步的思考和探讨。

海南省自然灾害救助应急联动机制现状分析

海南省自然灾害的基本情况

海南省位于我国最南端，属于热带季风气候，全年气温高，雨季集中，是易发季节性多种气象灾害的省份，台风、洪涝、干旱、雷电、龙卷风、冰雹等自然灾害时有发生，其中台风和洪涝给人民群众生命财产及工农业生产造成的影响和损失最为严重。2013年海南省全年受灾人口392.68万人，因灾死亡15人、失踪2人，紧急转移安置人口40.39万人次；农作物受灾面积183.71千公顷，绝收面积55.40千公顷；倒塌房屋655间，严重损坏房屋1786间，一般损坏房屋7426间；因灾直接经济损失37.29亿元。

表1 海南省2009-2013年自然灾害损失情况

海南省自然灾害救助应急联动机制现状

目前，海南省初步形成了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理的自然灾害应急管理体制。在海南省的灾害管理过程中，省委、省政府统一领导，各级各有关部门分工负责，充分发挥人民解放军指战员、公安干警、武警官兵等系统突击队的作用。在法规政策方面，海南省颁布实施了《海南省综合防灾减灾规划（2011-2015年）》、《海南省自然灾害救助应急预案》、《海南省民政厅救灾应急工作规程》、《海南省救灾款物使用管理暂行办法》等，大大强化了自然灾害管理的法制化水平；在指挥协调方面，设立了海南省减灾委员会（以下简称省减灾委），省减灾委是海南省自然灾害救助应急综合协调机构，负责组织、领导全省的自然灾害救助工作，协调开展特别重大和重大自然灾害救助活动。省减灾委办公室设在海南省民政厅，负责与相关部门、各市县的沟通联络，组织开展灾情会商评估、灾害救助等工作，协调落实相关支持措施。省减灾委成员单位及市县政府有关部门承担自然灾害应急救助工作。在预警、预报方面，海南省已经初步形成了自然灾害监测体系和救灾应急预案体系，涉灾各有关部门各司其职，密切配合，基本形成了自然灾害应急联动机制，相关部门的人员、资金和物资为开展灾害救助提供了坚实的保障。

海南省自然灾害救助应急联动机制运行中存在的问题

应急联动机制的实质就是在政府的统一领导下，政府部门之间、政府与其他社会组织之间通过整合资源、信息共享、密切配合、相互协调做出决策并采取措施将灾害的损失降到最低点。发达国家的自然灾害救助应急联动机制一般具有“组织架构合理和指挥协调灵活、应急系统平台高效集成、灾害基本法齐全、社会参与与公众意识较高”等特点（见表2），有很多经验值得我们学习和借鉴。

海南省领导赴东方市查灾核灾

海南省救灾物资储备仓库

海南省的自然灾害救助应急联动机制是一种依托综合协调机构，注重发挥政府各级、各部门以及其他社会团体、组织作用的工作组织和行动系统。自然灾害救助应急联动机制的初步建立，为海南省自然灾害救助工作的有效性提供了重要的保证，但在自然灾害救助应急联动机制的实际运行中，仍然存在一些薄弱环节需要进一步完善。

（1）部门间协调配合不顺畅。目前，海南省应对重大自然灾害救助是分类别、分部门的单一管理模式，每一个灾种或几个相关灾种分别由一个或几个相关部门负责，根据灾害产生、发展和结束的各个环节，参照各职能部门的功能实行分阶段管理，并没有形成和建立统一的、专门的灾害应急救助指挥协调部门。虽然省减灾委承担协调工作，但没有行政职权，在发生重大自然灾害时由谁来指挥和调度，接受谁的统一指令，现行协调体制中没有明确。在无灾期间的日常性协调会，往往被忽略了，而当灾害发生后，应急协调就陷于忙乱和被动。各部门经常出现灾害信息不能统一发布、相互共享，应急协调工作不能有效衔接，导致的后果是综合协调工作效能低下。所以只能临时组建自然灾害救助指挥机构，这样导致资源和信息在短时间内难以实现有效整合，造成灾害救助工作的延误。

表2 部分发达国家自然灾害救助应急联动机制列表

（2）应急预案联动性不高。海南省民政、地震、气象、水利、国土、海洋渔业等部门制定了相关的应急预案，自然灾害应急预案体系初步形成。但是，应急预案的编制缺乏统一的规划，各级不同部门、不同行业制定的预案分级和启动标准不够统一，纵向和横向联动性不高。各部门预案还忽视了社会组织和公众参与灾害应急救助的有效性。

（3）信息指挥平台不能适应灾害救助应急联动工作需要。目前，各种信息技术在灾害预警、指挥等方面发挥着积极作用，但各应用系统的功能主要是面向业务操作层面设计的，信息收集不全面，不迅速。而面向管理和决策层面的功能比较少，不能辅助领导进行决策。

（4）现有法律法规体系不能满足灾害救助应急联动工作的需要。目前，从中央层面出台了不少相关法律和行政法规，如《中华人民共和国防震减灾法》等，但这是针对单一灾种的防灾法，不是统一处置灾害的基本法，没有国家层面的综合性的自然灾害救助基本法。海南省灾害救助应急联动也没有灾害基本法，现有灾害法律法规有些规范性不够强，效力不够高，对灾害救助应急联动的组织、协调、程序、责任等规定也不具体，难以落实。

（5）公众防灾减灾意识不高，社会参与度不够。只有政府相关部门参与灾害的救助是不够的，公众危机意识的高低直接关系到政府灾害救助联动效果。近年来，海南省防灾减灾宣传教育工作力度不断加大，但仍然存在社会舆论引导不强、宣传方式不丰富、公众防灾意识地区差异明显，灾害的预防、自救能力不强等问题，社会力量（包括公众、社会组织以及志愿者）参与灾害救助的积极性、主动性不高。

完善海南省自然灾害救助应急联动机制的思考

加强海南省自然灾害救助应急联动机制建设，应以统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为原则，以预警预报、应急救助和处置及恢复重建、信息共享、社会动员为主要环节，进一步改进制度安排、创造条件，逐步完善体制，理顺关系，加快完善部门联动、社会整合的应急联动机制。图1是设想的海南省自然灾害救助应急联动机制模型图。

图1 海南省自然灾害救助应急联动机制模型图

建立拥有行政职权的综合协调机构

自然灾害救助应急联动指挥协调机制，是灾害救助应急联动机制建设的重要环节，是自然灾害应急救助成功和高效的关键。建立统一的自然灾害应急救助组织机构、整合资源是建立自然灾害救助应急联动指挥协调机制的第一步。有效发挥政府的主导作用，建立全社会统一的灾害指挥、灾害管理、协调机制，推进由单一减灾向综合减灾的转变，形成自然灾害救助应急管理的合力。设想可以在省政府下建立专门独立统一的自然灾害管理机构，如灾害管理局，定期召集专家对一定时间内可能发生的灾害进行预警分析，并向省政府定期汇报研究成果，提出应急救助相应措施；同时，该机构还应建立重大灾害事件会商制度。当需要进行灾害救助时，有效分配资源，在灾害预防、应急救助、灾后重建方面发挥协调有关部门的核心作用。

加强部门之间的协调联动

在应急联动协调机构的统一领导下，各级各部门的风险管理职能进一步划分，建立自然灾害风险管理信息共享平台，自然灾害风险管理的规范、标准和指标体系要加快制定，相关部门在灾害风险管理中的衔接和整合要进一步加强。整合包括民政、地震、气象、水利、国土、海洋渔业等部门的自然灾害预警预报系统，统一的灾害监测和信息发布平台要加快建立，协调协作、信息共享等方面的积极作用要充分发挥；灾情会商联席会议等制度要进一步完善，在统一的自然灾害风险管理指挥平台上，实现多部门的应急联动响应。

发放防灾减灾资料

完善自然灾害救助应急预案体系建设

自然灾害救助应急联动机制预案体系应该是由不同层级、不同类型预案组成的、相互联系的、全方位的、多层次的预案群，也就是“纵向到底，横向到边”的预案体系。在灾害的应急救助预案的制定过程中，要特别对灾害的指挥组织协调机构做出明确规定，保证应急救助的高效协同和快速反应。要充分考虑预案的可操作性，保证一旦灾害发生，预案能做出及时有效的反应。灾害发生后，根据灾情大小，启动相应的应急机制，明确各应急相应的具体工作措施，使灾害的应急救助按应急预案设置的方式开展。

建立应急联动指挥平台

信息技术应用于灾害的应急救助是各国提高自然灾害救助的重要途径。利用现代化的通信技术和计算机网络技术搭建一个高层次的全省应急联动指挥平台，实现应急联动信息的互联互通、资源共享和辅助决策等功能。未来构建的海南省自然灾害救助应急联动指挥平台应包括数据中心、应急联动指挥平台等（见图2），其中指挥平台能够提供应急所需的信息和决策方案等支持，数据中心信息应互通和共享，为指挥机构开展应急救助活动提供灾害发生情况的第一手信息依据。在24小时内通过数据中心及时准确报告灾情和应急救助情况，并通过应急联动指挥平台的辅助决策，使应急救

图2 海南省自然灾害救助应急联动指挥平台示意图

助部门做出反应，正确决策，不失

时机地采取救灾应急救助措施。另外，在发布灾情信息时，坚持实事求是的原则，如实汇报和公布，既不能夸大，也不能有所隐瞒，延误灾害应急救助的最佳时机。

联合地震灾害应急演练

制定符合省情的自然灾害救助应急联动基本法

发达国家大都建立了比较完善的自然灾害法律法规体系。实践证明，将自然灾害救助应急联动纳入法制化的轨道，有利于保障自然灾害救助应急联动工作的正当性和高效性，为有效的应对各类自然灾害提供权威的依据。在中央层面我国出台了《自然灾害救助条例》，为指导救灾协调工作提供了重要的法律依据。为进一步完善有关自然灾害救助应急联动的法律法规建设，海南省可以因地制宜，制定符合省情的救灾基本法，以此来协调和规范单一自然灾害管理法规体系之间的关系，进一步提升救灾工作的法制化水平。

鼓励社会组织参与灾害救助和加强防灾减灾宣传，提高公众的防灾减灾意识

继续坚持“四个进一步”，即公众的危机意识要进一步强化，共同参与和社会动员的工作方式要进一步坚持，公众的防灾减灾意识要进一步提高，自救互救的知识要进一步普及。积极调动社会力量（保险、慈善、志愿者等）参与自然灾害应急救助，要加强基层应急管理能力建设，面对公众的自然灾害救助应急宣教、演练和培训要日常化和经常化，不断提高全社会应对自然灾害的能力。