电力应急条件下电网企业的角色冲突及其应对

国家行政学院法学部 娄杰海

电力突发事件，又称电力突发公共事件、电力系统突发灾害。电力突发事件是指突然发生造成或者可能造成人员伤亡、电力设备损坏、电网大面积停电和环境破坏等危及电力企业与社会公共安全稳定，需要采取应急处置措施予以应对的紧急事件。电力突发事件一般由自然灾害、电力设施破坏、故障和设备缺陷及操作人员失误等原因引起。大面积停电事件等电力突发事件一旦发生，不仅会造成重大经济损失、人员伤亡和环境恶化，也极易引起社会混乱和局势动荡，社会影响大，涉及面广，后果十分严重。电力突发事件具备一般突发公共事件的基本特征，且属于重大典型的突发公共事件。与此同时，由于电力系统本身的特殊性，电力突发事件还具有原因多样性、复杂性、衍生性和后果严重性等不同于一般突发公共事件的特点。

当前，随着电力技术的快速发展，电力建设投资力度的加大，我国电力发展进入大电网、大机组、高电压和高自动化阶段，电力系统的复杂性明显增加，因而发生大面积停电等电力突发事件的可能性也不断加大。电网企业作为我国最重要的公用事业单位之一，在国民经济和社会发展中担负着重要的政治责任、经济责任和社会责任，在电力应急管理中发挥着重要作用。本文立足于我国电力系统的现实情况，研究电网企业开展电力应急管理时面临的困难和问题，并提出应对的建议，对于完善我国电力应急管理的体制、机制，提高电力应急管理水平具有重要的积极意义。

电网企业的特殊属性及其在电力应急管理中的作用

传统上，我国电力行业是政企合一的垄断性行业，电力的发、输、配、售及电力行业管理均由国有垄断电力企业承担。90年代以来，我国进行了电力市场化改革，推动电力的政企分开、厂网分开、主辅分开、主多分开等管理体制，但目前这种改革还没有完全到位，政企分开还不彻底。由此，造成我国的电网企业在属性上具有一定的特殊性——既不同于政企合一模式下具有广泛行政管理职能的电力企业，又不是完全的市场化主体。与市场化程度较高的发达国家相比，我国电网企业除具有经济性、专业性、公益性等共性外，还具有以下显著特点。

政企分开不彻底

我国已经开展的电力管理体制改革，虽然形式上实现了政企分开，把一些本应由政府部门行使的公共电力行业管理职能从电力企业中剥离出来，移交给相关政府部门，使原来享有广泛电力行业管理职能的电力企业转变为只负责提供输电和供电服务的国有垄断电网企业。但受传统惯性的影响，这种政企分开改革并不彻底。一方面电网企业仍然保留了部分本应属于政府电力行业管理的职能，如电力技术标准和规范的制定、电力建设项目的规划设计、工程质量管理和用电检查等。另一方面，一些地方政府部门将部分已经移交的电力行业管理职能委托当地电网企业继续行使。政企分开的不彻底，导致实践中不仅存在电网企业滥用行业管理职能，侵害相关市场主体合法权益的风险，也使社会大众难以分清电网企业的企业行为和行业管理行为，仍把电网企业视为政府电力管理部门之一。

国有垄断经营

与其他工业产品相比，电力产品最显著的特点是不能储存，其生产、运输、分配和使用必须同时完成，并且电力的生产、销售必须通过统一的输供电线路网络才能完成。这些特征决定了提供输供电服务的电网企业具有自然垄断的属性。但我国电网企业的垄断并不完全是自然垄断，更大程度上是因电力体制改革不到位、政企分开不彻底而形成的行政垄断。目前我国只是在发电领域打破了一家垄断，形成了多个竞争主体，初步建立了竞争格局。但输电、配电、售电环节仍然维持了上下游一体化的组织结构，由国家电网公司和南方电网公司两家国有电网企业垄断经营，它们既承担所辖区域内的输电业务，又承担配电、售电业务。

电力调度机构不独立

各级电力调度机构是电网事故处理的指挥中心，对于电力系统安全稳定运行具有重要意义。在电力市场化程度较高的发达国家，电力调度机构的设置一般有两种模式。一种是调度机构与国有输电公司为同一个机构，但输、配、售电业务已经分开，国有输电公司不参与购、售电交易，如英国的国家电网公司；另一种是调度机构完全独立，不属于电力系统内的任何环节，而是单独设立的市场管理机构，如澳大利亚的国家电力市场管理有限公司（NEMMCO）和美国的独立系统运行机构（ISO）及区域输电组织（RTO）。而我国电力调度机构设置目前实行的是“统一调度、分级管理”的模式，全国电力调度系统由国调、网调、省调、地调、县调五级调度系统组成，各级调度机构均设在电网企业内部，统一履行全国电网调度职能。可见，我国的电力调度机构依附于集输、配、售为一体的垄断的电网企业，属于电网企业的内设部门，不具有独立性。

承担广泛的社会责任

在电力市场化程度较高的国家，电网企业一般是完全的市场主体，以营利为目的，参与市场竞争。电网企业虽然也参与公共的电力应急管理，但参与的方式一般是被动的，即主要是通过严格落实和执行国家制定的有关电力安全方面的法律法规、标准规范的形式防范电力突发事件的发生，在发生大面积停电事件时，按照电力调度机构的命令履行相应的应急职责。而我国电网企业由于政企分开不彻底、垄断经营等特点，不但具有一般企业共有的经济属性和特点，即追求利润最大化，独立对外承担经济责任等，而且还必须履行广泛的社会责任。如推进电力普遍服务，确保电网安全经济运行，加强电力应急管理，确保社会安全用电等。

我国电力管理体制中存在的这些特殊性，以及电力应急管理工作的高度专业性，决定了电网企业在电力应急管理中处于重要地位，是政府电力应急管理的主要依靠力量，发挥着不可替代的重要作用。电力应急管理的全过程，从技术上预防电力突发事件的发生，为突发事件的发生做好技术、装备上的准备。在发生电力突发事件后迅速修复受损的供电设施、保障重要用户和应急处置必需的电力供应等都主要依靠电网企业来完成，其它单位或个人很难参与其中。许多情况下，电网企业甚至代替政府行使电力应急管理职能。比如，在突发事件情况下电力调度机构发布电力调度命令，开启或者关停发电机组、调整电网运行方式、调整供电调度计划，采取拉限负荷、解列电网、解列发电机组等必要措施的行为，都具有典型的政府行政行为性质。

电网企业在电力应急管理中面临的角色冲突

在电力应急管理中，我国电网企业作为经营型企业的角色与其作为政府电力突发事件应急管理主要依靠力量的角色经常发生冲突和矛盾，从而影响了电力应急管理的实际效果。

电网企业追求经济利益和履行社会责任之间的矛盾难以平衡

我国电网企业既有追求经济利润的经济性特征，又有一定的公益属性，这种经营目标的双重性导致电网企业很难平衡和协调两者之间的矛盾和冲突。一方面作为经营者必须追求经济目标，考虑经营活动的成本和收益，追求国有资产的保值和增值。另一方面公益性特征又要求其承担大量的社会责任，担负国家能源安全、社会稳定等更为广泛的职责，如抗冰抗震救灾、奥运保电等等。社会责任和经济效益之间的矛盾使电网企业经常面临两难的选择。在电力应急管理工作中电网企业调和这种矛盾的现实做法是，日常管理更加注重企业的经济效益，对电力突发事件一定程度上存在“侥幸心理”和“出了问题再解决”的思想。而一旦发生了突发事件，则积极响应国家号召，主动参与突发事件的应急处置，不计成本和代价地组织抢修受损的电力设备和设施，保障电力供应。这种忽视预防和准备，只重视突发事件发生后的应急处置的做法，使得电网企业的应急管理更多的体现临时性，而缺少系统性、延续性和规范性，不利于建立应对电力突发事件和提高应急电力保障能力的长效机制，有时还会造成更大的损失。

电网企业承担的应急管理职责与其可调用的应急资源及享有的应急处置权利不对等

如前所述，我国电网企业在电力应急管理中承担着重要的职责，发挥着重要作用。但电网企业可调用的资源、享有的应急处置职权与承担的公共电力应急管理职能极不对称。一方面电网企业作为企业在开展电力应急管理工作时，只能调动本企业和下属企业的应急资源，而难以有效调动相关政府部门、非政府组织和社会公众的应急力量，也不能有效协调它们的应急处置行为，因而无法形成应对电力突发事件的强大合力，电力应急管理的效果大打折扣。另一方面突发事件应对工作的紧急性要求从事应急管理的部门享有一定的应急处置职权。目前，我国的法律法规也赋予了电力、能源、运输、电信等公用企事业单位在紧急情况下的一些应急处置职权。如在发生电力安全事故的情况下，发电厂、变电站运行值班人员可以按照有关规定，立即采取停运发电机组和输变电设备等紧急处置措施，电力调度机构享有一定的自由裁量权，可以采取应急调度措施等。但这些电力应急处置职权，要么是赋予电力调度机构的（但由于电力调度机构隶属于电力企业内部，才使人们误以为是电网企业的职权），要么是由于政府应急管理职能履行不到位而形成的权宜之计。

电力调度机构所处地位与其公共属性之间存在矛盾和冲突

电力调度机构负有安排和调整电力系统运行方式，指挥和指导发、供电企业生产活动，保障电力系统安全稳定和可靠供电的重要职责，具有明显的公共属性。从应急管理角度看，统一调度模式在电力应急预警与预防、应急处理、应急恢复和应急资源管理等方面，都更有利于在更大的调整范围内实现应急的损失最小化和应急时间、应急投入的最小化。但统一调度并不等同于电网企业的统一调度。事实上，目前我国调度机构内设于电网企业的模式，将对电力应急管理产生不利影响。由于电力调度机构不独立，赋予调度机构的职权就等于变相赋予电网企业，不仅为电网企业滥用这些公共权力创造了条件，有违政企分开的原则，也使电力调度机构应急管理职权的进一步完善受到制约。同时，在所有权归属和行政隶属关系下，电力调度机构很难独立履行电力应急管理职能，开展具体应急管理工作时也很难做到既忠于本网、本公司的利益，又能公平公正的履行其公共职能，从而可能导致调度行为偏离“电力应急管理最大限度避免或减少电力突发事件发生”的目标，对整个电力系统的安全稳定运行造成威胁。

电网企业与政府部门及相关社会主体的沟通协调机制不畅

电力突发事件的应急管理是全方位的过程管理，是一个完整的系统工程，既需要政府的统一领导、统一指挥，也需要全社会的积极参与和支持配合，需要建立政府、社会组织、企业和公民之间有效的沟通协调机制。但由于受传统思维和行为习惯及企业属性的影响，电网企业在建立与气象、地震、消防、公共卫生等政府部门及相关社会主体的常态联络机制方面，在建立企业应急预案与政府、电力用户应急预案的衔接机制方面，在联合开展应急演练方面，还存在着一些困难和障碍，导致无法形成制度化的应急联动协作机制，不能充分利用政府和社会的联动资源，提高系统预防和处置电力突发事件的能力。

解决电网企业电力应急管理角色冲突的建议

针对电网企业应急管理职能履行现状和存在的问题，提出以下完善的建议。

积极推动电力体制市场化改革

我国电网企业在电力应急管理工作中出现角色冲突的根本原因是：电力体制市场化改革不到位，政企分开不彻底，造成电网企业难以平衡追求经济利益和开展公共电力应急管理之间的冲突。因此消除电网企业在电力应急管理中的角色冲突，其根本出路是加快推进电力管理体制的市场化改革，彻底实现电网企业的政企分开，把应当由政府部门履行的职责完全还给政府。同时，实现电力的输配业务与电力销售业务的分开，逐步建立“管住中间，放开两头”的电力体制，使电网企业真正成为专门从事输配电业务，不具体参与电力销售的超脱主体，使其可以站在中立的地位公平公正地开展电力应急工作。

逐步实现调度机构独立

在保持统一调度原则的前提下，积极推动电力调度机构的独立，不仅有利于克服由于调度不独立对电力应急管理造成的消极影响，也有利于打破当前电网企业的垄断地位，进一步深化电力体制市场化改革，加快电力市场建设，保障电力市场交易的公平公正。但我国电力调度机构的独立不宜采取一步到位。电力调度机构彻底从电网企业中分离出来的模式，应采取逐步独立的模式，即首先将电网企业的输配电业务和售电业务分开，而电力调度机构仍然保留在电网企业内部，这样既可避免因利益调整过大而使改革难以推进的风险，又切断了电网企业利用调度职能巩固其垄断地位和谋取额外利益的纽带，等于实现了调度机构的相对独立。待各方面条件都成熟时，再将电力调度机构从电网企业中完全分离出来，实现调度机构的彻底独立。

完善相关法律法规和标准

完善的法律法规和标准体系是电网企业参与突发事件应急管理，有效履行应急管理职责的前提和保障。在健全完善电网企业相关法律法规和标准规范方面，需进一步完善和解决以下问题。首先，法律法规应进一步明确政府和电网企业在电力突发事件应急管理中的职能分工。政府工作的重心，应放在构建电力突发事件的应急管理法制、体制和机制上，应致力于形成上下互动、左右畅通的应急管理体系，致力于发挥政府的社会动员优势，组织社会力量积极参与涉电突发事件的应急管理，实现政府功能和社会功能优势互补、良性互动。而电网企业的工作重心应放在从技术和设备设施角度预防电力突发事件，做好应对突发事件的准备，加强对电网系统的运行和维护，提高系统运行稳定性，确保供电可靠性和稳定供电上。其次，健全、完善突发事件应急管理规范和标准。与发达国家相比，目前我国多数突发事件的应对还只是依靠经验或遵循一些简单总结的规则，没有系统的应对突发事件所要遵循的标准和规范。因此，在电力突发事件应急管理方面，政府应当积极健全、完善电网企业应急管理的有关规程和标准。如电网设计、建设安全标准、安全操作规程等，以使电网企业的突发事件应对工作更加规范统一，提高电力突发事件的应对效率。最后，法律法规还应在保障应对突发事件条件下，进一步完善政府征用电网企业资产相应的补偿制度，以维护电网企业的合法权益。