学前教育政府有效供给的困境与创新

杨静

摘 要：公共产品理论基于产品分类的标准，指出人们对不同类型的产品有不同的意愿，因此承担不同产品有效供给责任的主体也不同。而作为准公共物品的学前教育，政府理应成为其有效供给的主体。本文以公共产品理论为视角，分析学前教育的产品属性，厘清政府在学前教育有效供给中的职责与困境，并探究政府实现学前教育有效供给的创新性对策。

关键词：学前教育；有效供给；公共产品理论

二十世纪五六十年代，美国经济学家萨缪尔逊基于产品分类的不同标准，提出了“公共产品理论”的概念。根据公共经济学理论，按是否具有效用的不可分割性、受益的非排他性和消费的非竞争性，可把产品分为公共产品和私人产品，同时具备这三个特征的公共产品则属于纯公共产品，如天气预报、国防、消防与外交等，否则就属于私人产品。但介于两者之间的产品则被人称为“准公共产品”。

本文从公共产品理论的视角出发，分析学前教育的产品属性，厘清政府在学前教育有效供给中的职责与困境，并探究我国政府实现学前教育有效供给的创新性对策。

一、学前教育的产品属性

对于学前教育的产品属性，很多学者都有各自的观点，他们的研究论述大致可分为三种：第一种认为学前教育属于纯公共产品，第二种则把学前教育归为私人产品，第三种观点认为学前教育与其他类型的教育一样，都介于纯公共产品与私人产品之间，属于“准公共产品”。杨凤英在国内外学者研究综述的基础上，提出义务教育阶段的学校教育才是公共产品，而非义务教育阶段的则是准公共产品。笔者认为，学前教育在我国尚不属于义务教育，且我国学前教育需求量较大，在一定程度上，较之其他教育产品，学前教育有更大的竞争性和排他性。因此，学前教育不是纯公共产品。但学前教育作为国民教育的基础，对促进社会经济发展、提高国家竞争力和国民素质等有一定的影响。就此看来，学前教育是种混合物品，介于纯公共产品和私人产品之间，应该属于“准公共产品”。

二、政府在学前教育有效供给中的职责

西方的经济理论指出，因为“市场失灵”的存在，在任何领域里市场机制都难以达到“帕累托最优”。如果公共产品也完全由市场提供，必然有“免费搭车者”而造成“公共悲剧”，这是市场机制本身所固有的缺陷，为了达到全体社会成员公共利益的最大化，政府就需要承担一定的供给责任。学前教育作为准公共产品，政府需要承担其应有的供给责任。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》（以下简称《纲要》）也明确要求“把学前教育纳入城镇、新农村建设规划”。但政府参与学前教育的供给活动，并不表示政府是学前教育服务的直接生产者或提供者，更不表示政府是学前教育服务的唯一供给者。政府承担学前教育有效供给的责任是政府发挥其宏观调控的作用，主要是通过教育经费财政投入和制定与学前教育相关的法律、政策等方式调节教育市场所无法调节的内容，以纠正市场供给的偏差，弥补市场调控所带来的缺陷，教育市场与政府干预相辅相成，让有限的学前教育资源得到有效利用。

三、当前政府在学前教育有效供给中的困境

近年来，我国学前教育领域中出现了一些发人深思的现象并备受关注：虽然学前教育供给数量较大，但仍无法真正满足社会的大量需求，存在许多问题与困难。如幼儿园出现两极分化并日趋加剧，有些公办幼儿园门庭若市，有些幼儿园却门庭冷落乃至出现严重亏损甚至难以继续维持，而一些如雨后春笋般不断涌现的收费高昂的民办幼儿园却倍受追捧。归根结底还是学前教育有效供给不足。长期以来，政府对学前教育的财政投入不足，导致了学前教育资源不均衡，以及政府自身的“缺位”“错位”更是加剧了政府实现学前教育有效供给的困境。

1.政府对学前教育财政的投入不足

我国教育经费占国民生产总值的比例一直都严重偏低，在世界排名中较为落后。我国受教育总人数占世界的五分之一，但教育经费投入仅占世界教育经费总量的1%，而投入学前教育中的经费只占其中的1.3%左右。联合国教科文组织的一项调查表明，世界上幼儿保育经费占教育总经费的平均水平约为3.8%，且我国学前教育没有专项的财政拨款。学前教育财政投入的不足，必然不利于学前教育有效供给的实现，还会阻碍学前教育的健康发展，进而影响我国学前教育质量的提高。众所周知，学前教育是人生教育的开端，学前教育的畸形发展势必会影响我国教育事业的持续发展，甚至会影响我国社会的发展与进步。

2.政府对学前教育资源的配置不合理

虽然我国学前教育供给数量已经很大，但仍无法满足学前教育发展的客观需要，“入园难”“入园贵”依旧是学前教育的大难题，这从侧面反映了我国学前教育资源分配不合理的现状。教育部网站统计数据显示，截至2012年底，全国共有181251所学前教育学校，全国幼儿园教职工人数为2489972人，在园幼儿人数达36857624人，也就是说，我国幼儿园师生比例将近1：15。2013年教育部出台的《幼儿园教职工配备标准（暂行）》规定我国幼儿园师生比例应在1：5至1：7，目前的师生比例远高出这一标准。我国学前教育资源配备不仅师资力量不足，且城乡、地区间的差距较大。各地区政府也存在“偏帮”的分配政策，公办幼儿园能获得较多的财政经费支持，其他性质的幼儿园获得的办园资助经费则较少。我国学前教育的有效供给现状由此可见一斑。

3.政府在学前教育有效供给中的位置错误

政府对学前教育经费投入的不足导致了政府在学前教育有效供给上的“缺位”。《纲要》曾明确指出“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”。而政府的“缺位”所造成的学前教育供给缺口则需要社会、私人与受教育者及其家庭来承担。这样的“缺位”，一方面导致了学前教育资源供给不足，另一方面也使现有的学前教育资源供给不合理，影响了教育公平，甚至危害社会公平。此外，新办园体制的形成有利于学前教育的权力由中央政府向基层部门和政府以外的市场转移，这虽然适应了当前社会与经济的发展，但没有明确各个主体在学前教育供给上的责任，致使政府在学前教育有效供给上出现了“错位”，影响了我国学前教育的有效供给。

四、政府在学前教育有效供给中的创新

教育有效供给即教育供给应尽可能地满足、适应和引导各种教育需求。那么，学前教育有效供给就是要最大限度地满足人们对学前教育的需求。根据公共产品理论，政府应为公共产品买单，以杜绝“搭便车”现象。为实现准公共产品——学前教育的有效供给，政府可以从以下几方面着手：

1.加大学前教育财政投入，保证教育资源充足

学前教育属于准公共产品，所以政府承担不可推卸的责任。为此，政府应加大财政对学前教育的转移支付力度，这是实现学前教育有效供给的重要举措之一。2010年国务院常务会议上，温家宝总理就明确提到要加大对学前教育经费的投入，并将其列入各级政府的财政预算之中，新增的教育经费将更多地用于学前教育发展。这表明了政府重视对学前教育的财政投入，为学前教育经费投入提供了政策性保障，减轻了学前教育其他主体的成本负担，避免政府在学前教育有效供给上的“缺位”“错位”。但在此基础上，政府应建立完善的公平公正、高效有序的学前教育财政投入制度，根据学前教育的城乡、地区差异，进行合理的财政投入。

2.完善学前教育政策体系，确保教育质量优化

学前教育是终身教育体系的奠基石，学前教育的质量是整个教育体系质量的重中之重，而学前教师的整体素质又直接关乎学前教育质量。所以，政府应完善学前教育政策体系，提高幼儿教师质量，确保学前教育供给质量，真正满足人们对优质学前教育资源的需求，实现学前教育的有效供给。首先，政府要建立健全保障教师地位与待遇的法律体系，切实维护学前教师的合法权益，以吸纳更多优秀的人才投身于学前教育事业，扩充学前教育教师队伍，促进幼儿教师质量的提高；其次，政府也应完善学前教师职前、职后培养体系，加强对学前教师队伍的管理，保障学前教师的质量；最后，政府要完善学前教育准入机制，提高幼儿教师资格标准和办园准入门坎，从源头上提高学前教育供给的质量，从而实现政府学前教育的有效供给。

3.引导学前教育供给改革，实现政府责任到位

公共产品理论表明，在准公共产品——学前教育的发展过程中，不仅要发挥社会、集体与个人的作用，更要强调政府的责任，明确政府在学前教育有效供给中的投资比例，形成以政府投资为主导、其它主体投资为辅的学前教育多元供给体系，才能真正实现学前教育的有效供给。总之，政府应在学前教育有效供给中发挥积极作用，而不是把学前教育的供给责任推给其它主体，更不能把学前教育的供给直接简单地推向市场。政府可通过颁布法律、制定政策，规定公办幼儿园的合理收费标准、加强对民办幼儿园的收费管理等，处理好政府出资所办学前教育与其它主体筹资所办幼儿园的关系，将政府在学前教育有效供给中的责任真正落实到位。

总之，学前教育有效供给是教育发展规划和教育政策制定的出发点和归宿点，也是政府应尽之责。实现学前教育政府有效供给，需要政府明确自身的责任，发挥其宏观调控的作用，加大对学前教育的财政投入、合理分配学前教育资源，从而最大限度地满足人们对学前教育的需求，尤其是对优质学前教育资源的需求。

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