小产权房路在何方

龙御天

摘 要：十八届三中全会召开以后，小产权房再次成为社会热议的话题。面对目前小产权房数量巨大、遍布大中小型城市且难以治理的现状，如何整治已成为了一个关系国计民生的重要问题。在保持社会稳定性的同时，区别对待各种不同情形，兼顾农民、中低层收入者的切身利益与国家利益，标本兼治，有条不紊的解决小产房方是上策。

关键词：小产权房；房地产市场；市场经济；住房保障体系

中图分类号：D923.2文献标识码：A文章编号：1673-2596（2014）06-0150-03

十八届三中全会刚刚闭幕不久，会上通过的《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》提出，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营建设性用地出让，租赁，入股，实行与国有土地同权同价，同等入市。由于对决定的错误解读，“小产权房即将转正”的言论不绝于耳。与之相对应的，全国各地不约而同的兴起了新一轮的“小产权热”。面对该情况，国土资源部、住房城乡建设部接连下发通知，明确提出小产权房不会合法化，坚决遏制小产权房交易行为。

一、小产权房的释义及特征

学界并未对小产权房做严格的定义，平日里所提及的小产权房也只是生活中一个约定俗成的称谓，在此，结合小产权房的特征，小产权房应“是建造在农村集体建设用地上，未缴纳土地出让金及相关税费，而售卖给非本集体经济组织（包括城镇居民和其他集体经济组织成员）的房屋”。

（一）小产权房是建设在农村集体所有土地上的住宅

根据我国现行法律，任何单位和个人如若需要建造住宅，需依照法定程序向土地管理部门申请国有建设土地。个人需缴纳土地出让金，而房地产公司需采取竞拍的方式中标后才能获得土地的建设使用权。小产权房是建设在农村集体所有土地上的，其用地类型以宅基地为主，往往也会建造在集体建设用地甚至占用农耕地来建设房屋。建设小产权房所使用的相关土地并没有依法办理国有建设用地的相关手续，也没有缴纳相关税费。

（二）小产权房的买受人是非本集体经济组织成员

依照相关法律，集体经济组织内成员依法可获得宅基地建设住宅。需要指出的是该宅基地的分配属于针对农民的福利性政策，所以对建设在宅基地上的房屋的流通做了严格的限制。建设在集体经济组织所有土地上的小产权房的售卖对象具有不特定的特点，决定了其具有了商品房的性质。但在现行的法律制度下，城镇居民是不得在农村购买住房的。而在现实实践中，大部分小产权房的买受人往往是来自城市的中低层收入者。买受人主体的不合法性决定了买受行为是无效的。如果买受方为其他村村民，买卖行为合法吗？答案同样是否定的，现行法律对建设在集体建设用地上的房屋交易做了严格的限制，买受双方仅限于该集体经济组织内成员。同理，其他集体经济组织成员若购买该村的住宅就属于买受主体不适格，其买卖行为是不成立的。

以上两点是小产权房的基本特征，也是所有小产权房的共同要素，同样可以作为是否为小产权房的区分标准。

二、小产权房热背后的原因分析

（一）小产权房热的现实原因

1.房地产市场的虚假泡沫。近年来，房地产市场一片欣欣向荣的景象，为当地财政带来巨大的收入。可虚假繁荣的背后是城市高昂的房价，高收入者对投资房产的热衷导致的是房价始终居高不下。在“房叔”“房姐”层不不穷的今天，更多的中低收入家庭和农民工却无力在城市范围内承担起一套住房。而与此同时城郊地带小产权房兴起，价格却不及商品房的一半甚至1/3，促使一大批中低收入的家庭将他们的安居梦寄托在了这些高风险、无权属证明的小产权房上。

2.城市住房保障体制的不完善。不得不指出的是，国家近年来虽然加大了经济适用房建设和廉租房建设的投入，可广大地区保障性住房建设仍旧跟不上需求。与加紧建设保障性住房相比，地方政府更多的精力投入到依靠土地出让拉动财政增长上。加上保障性住房申请监管的缺失，暗箱交易时有发生。享受到政策优惠的居民本就是少数，更多的还是经济较宽裕的人们，导致对经适房和廉租房需求的缺口越来越大。

（二）小产权房热的制度原因

1.小产权房游走于法律制度缺失的灰色地带。《宪法》第八条明文规定“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地，自留山”。且《宪法》第十条清楚写着“农村及城市郊区的土地，除由法律规定的由国家所有除外，归集体所有”。翻阅《中华人民土地管理法》第四十三条规定，村民建设住宅依法批准使用农民集体所有土地的不用报备土地主管部门。根据以上法律可以推论出在农村集体建设用地上，农民可以自行交易自建的房屋。2007年国家主管部门试图加强小产权房的整治工作，可仅仅以通知或政策等方式禁止，并未出台相关法律法规，加上整治工作的拖拉，给大众造成雷声大雨点小的错觉。“法不责众”在群众思想中根深蒂固和国家对待该问题的暧昧态度共同造成了小产权房火热的现状。

2.土地制度的城乡二元结构。与西方国家不同，我国特色的二元结构的土地制度是小产房持续升温的根本原因。根据《中华人民共和国宪法》第八条可得知，我国土地所有权性质分为国有土地所有权和集体土地所有权性质。《物权法》中规定不同主体的所有权是平等的，故可以推理得知集体土地所有权应和国有土地所有权享有同等的法律地位。但在实践中，《土地管理法》第六十三条却规定农民集体所有土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，也就是说农民集体建设用地是限制流通的。同样是土地使用权，国有建设用地有一套完整的土地使用权的拍卖体系，实行市场定价。而农村集体建设用地使用权流转体系与价格体制迟迟未能建立起来，造成了如今同地不同价。民法规定所有权具有占有、使用、收益和处分的权能，是一种完全物权。可我国当今却对集体土地所有权的权能做了诸多限制，直接导致集体土地所有权财产权利遭到限制。另一方面现今的土地征收制度是不合理的，由于国家不允许集体建设用地自主流入一级土地市场，所以集体所有的土地只有经过国家征收后方才可出让给房地产商。而和当地政府出让土地获得的巨额收入相比，被征收土地的农民所获得的征收补偿是微不足道的。农民名义上享有土地使用权，却无法享受到土地升值所带来的收益，这也是为什么会有那么多农民或村集体“自立更生”的开发小产权房，试图依靠这种铤而走险的方式致富的深层次原因。

三、小产权房火热利弊分析

小产权房热所带来的社会效应是弊大于利的。表面上小产权房的火热解决了城市中低收入群体的住房问题，实现了农民增收，加快了城乡一体化进程，冲击了房地产市场，间接地遏制了房价的飞速上扬，起到了平抑地价的作用。但若深入思考，小产权房的火热现状还是带来了很多社会矛盾和问题。

（一）小产权房交易存在较大风险

小产权房建造在集体建设用地之上，没有缴纳土地出让金及相关税费，也不在房产管理部门的监管范围之内，故无法办理权属登记。小产权房交易之后，交易双方之间不存在物权转移，出卖人和买受人之间仅仅存在合同关系。但由于合同主体的不适格，该买卖合同不能成立，不受法律的保护。一旦发生由于房价及地价的上升导致出卖方反悔的情况，该种不稳定的合同关系就为纠纷埋下了隐患。从以往判例来看，如若发生纠纷，法院通常认定该合同无效，只保护合同中债权关系，要求出卖人归还购房款，买受人归还房屋。这无疑对买受人的利益是种极大的损害。同时由于并未进行相关的权属的登记，一旦买受人意外死亡，其近亲属无法依照法定程序继承该房产。需要提醒大家的是，由于小产权房管理部门的缺位，房屋的质量、售后没有保障，质量、售后问题及烂尾问题在小产权房上屡见不鲜。

（二）小产权房扰乱市场经济秩序、破坏城乡土地规划

小产权房的流入市场对房地产行业是个巨大的冲击，不公平的竞争带来的是合法开发商利益的损失，破坏了市场经济秩序，不利于房地产行业的良性发展。而且由于小产权房成功的躲避了土地出让金及相关税费，直接造成了地方财政收入的损失。

当今小产权房的分布与城乡土地总体规划是格格不入的，低房价带来的是购房需求向城郊的迁移，城市内房产需求降低，城市国有建设用地使用率下降。同时小产权房不仅占用了农村建设用地，更有数量庞大的小产权房建造在农耕地之上。耕地不断的被小产权房所蚕食，带来的则是在不久的将来我国粮食需求的缺口会被无限的放大，必然威胁到国家的长治久安。

(三)农民的权利实质上遭到损害

从短期效益上看，小产权房的出售给农民带来了不菲的收入。可从长远来看，大量的小产权房建造在耕地之上，这无疑是切断了农民和土地之间的联系。而我国是一个农业大国，土地依然是广大农民收入的主要来源。和城市居民相比，农民的知识水平不高，社会竞争力低，失去土地之后，大部分农民成为了“城里没工作，村里没田种”的城市边缘人。当农民没有稳定的收入来源时，当初可观的卖房款也渐渐的被坐吃山空。调查显示，过半的农民认为卖房后的生活水平反而不如以前，大量的农民在卖房后连最低生活标准都无法维系。

四、小产权房问题解决途径探析

小产房所带来的社会效果既然更多的是恶劣的社会影响，那么其治理就已迫在眉睫。小产权房的出现乃是多方利益博弈的结果，其治理工作必然会涉及各个社会阶层的利益。所以整治是势在必行，但切忌激进的方式，要在保持社会稳定及法律权威的前提下，有条不紊的区别对待各类小产权房，加强制度建设，标本兼治，力求有效的彻底解决小产权房问题。

（一）区别对待，保护中低收入群体的利益

近年来，小产权房如同雨后春笋在全国各地成片出现。数量的庞大及情况的复杂性无疑加大了整治的难度。一味的强行拆除既不符合当前国情，也与人民群众的利益相违背，有关部门必须具体问题具体分析，区别对待各类小产权房，做好摸底工作，妥善处理已有的小产权房，立即停止在建、在售的新房。对于建设在农用地上的小产权房，可以复垦的，要坚决予以拆除。不能复垦的由国家出资收回，可作为经适房或廉租房使用。即最小化的减少买卖双方的财产损失，又做到了物尽其用。对于建设在宅基地或集体建设用地上的小产权房，符合城乡土地规划的且质量合格的小产权房，应根据实际情况，采取不同的整治措施。户主确属中低收入群体家庭困难的，可酌情采取补交适当土地出让金及相关税费的形式，帮助户主实现“小转正”。若户主家庭宽裕，购买小产权房是出于投资和休闲等目的时，该类合同行为要坚决判其无效。买受人归还房屋，出卖人退还房款。归还的房屋，原所属农民如若需要可保留自住，闲置的房屋可由国家购买收回作为保障性住房向市场供应。

（二）改革城乡二元土地结构

要想从根本上解决小产权房问题，就必须改革我国当前的城乡二元土地制度结构，完善集体建设用地使用权流转体系。采取试点的方式定点定量的先允许部分集体建设用地流入一级土地市场，然后结合实际情况，逐步实现集体建设用地市场定价，使集体建设用地和城市的国有建设用地达到“同地，同权，同价”。只有将农民纳入到土地增值的利益分配机制中来才能从根本上解决问题。

（三）完善土地征收制度

国家限制了集体建设用地使用权的流转，并对土地一级市场进行垄断。地方政府“一征一收两定价”，土地出让和土地征收之间巨大收入差是怂恿农民不惜铤而走险建造小产权房的重要原因。大幅度提高征收农地补偿金，使农民享受到土地增值带来的收益是解决该问题的必要措施。

（四）改善当前的住房保障体系

伴随着城市化进程的加快，当前我国正处于住房需求激增的重要时期。城市房价长期居高不下，远远超过了普通居民的购买能力。虽然购买小产权房风险极高，可对于那些中低收入家庭来说，这是解决他们住房需求最现实的方式。因此改善当前的住房保障体系显得极为迫切。首先，政府要加大保障性住房的供应数量，加强经济适用房和廉租房的建设，优先解决困难居民的住房问题。其次，打破房地产市场的垄断格局，鼓励机关单位集资建房，或者个人之间集资建房，稳步实现住房供应渠道的多样化。一旦房地产商的垄断被打破，房价回落至一个理性的区间也就变成了可能。如果不同收入群体的住房需求都能满足，那么还有谁会去购买没有权属证明的小产权房呢？

作为我国二元土地结构下的特有产物，小产权房的治理并没有有效的经验可以借鉴。加上其涉及的利益主体众多，已逐渐成为不同社会阶层矛盾的焦点，这注定了小产权房问题的解决任重而道远。在未来相当长的一段时间里，小产权房问题依旧会是社会关注的焦点。

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（责任编辑 姜黎梅）