成本效益视角下城市垃圾分类政策探索

柯凤华，庄秀娟

(厦门大学嘉庚学院，福建 漳州 363105)

成本效益视角下城市垃圾分类政策探索

柯凤华，庄秀娟

(厦门大学嘉庚学院，福建 漳州 363105)

与日俱增的垃圾围城危机迫使城市管理者不断探索有效的垃圾分类机制，而实际上，已经实施10年之久的垃圾分类政策却不见成效。较高的决策成本、监控成本、保证成本、组织成本、灰色成本、阻滞成本是政策失效的原因。构建良性机制、借助民间力量、完善监督机制，是提高垃圾分类政策执行效益的有效途径。

垃圾分类；执行成本；成本效益比

一、垃圾分类政策陷入困境

现阶段，中国1/3以上的城市面临垃圾围城的困局。除县城之外的600多个城市中，有2/3的城市处于垃圾包围之中。全国城市垃圾堆存累计侵占土地超过5亿m2，每年的经济损失高达300亿元。[1]我国垃圾分类政策历经10余年仍未取得令人满意的效果。北京作为最早提出垃圾分类概念的城市之一，仍在大力兴建垃圾焚烧厂。

制度经济学大师威廉姆森在交易费用理论中将交易成本划分为决策成本、监控成本、保证成本、灰色成本、信息搜索成本、不适应成本。[2]湘潭大学宁国良教授将其引入公共政策研究领域，提出公共政策执行成本模型，将公共政策执行成本细分为决策成本、组织成本、保证成本、灰色成本、阻滞成本和监控成本六大部分。笔者拟用该模型(图1)分析垃圾分类政策失效的原因，并提出完善垃圾分类政策的建议。

二、垃圾分类政策失效的成本模型分析

公共政策执行模型将执行成本分为决策成本(C1)、组织成本(C2)、保证成本(C3)、灰色成本(C4)、阻滞成本(C5)和监控成本(C6)。其中，保证成本C3和阻滞成本C5、监控成本C6和灰色成本C4是两对此消彼长的成本(图1)。

根据这一模型，我国垃圾分类失效的原因如下。

（一）决策成本、监控成本不足

1.决策程序不完善。决策成本，即公共政策执行主体在将内容模糊不清的政策转化为确实可行的行政决策过程中，所支付的信息搜集、方案比较、讨价还价等方面的成本。[3]垃圾分类决策过程中，搜集的信息不完全，方案难以择优对比，政策缺少相应配套机制，包括垃圾征费制度和激励制度。

图1 公共政策执行成本模型

(1)垃圾征费制度。我国的垃圾征费制度尚不完善，部分城市按户或按人头收取费用，但这种收费制度无法激励市民进行垃圾减量和分类。如杭州市2006年实施生活垃圾收费，每户每年收取定额生活垃圾处理费，但收缴率并不理想。

(2)垃圾分类激励制度。现行的垃圾分类政策普遍缺乏激励机制，甚至部分城市本末倒置，以罚款推动垃圾分类，阻碍了政策发展的进程。如广州市曾规定垃圾不分类罚款，一度引发争议。学者们普遍认为，重罚垃圾不分类行为过于超前，易引起市民反感，导致政策执行难。广州市政府在舆论压力下，宣布暂缓处罚措施。故罚款在垃圾分类初步阶段不可取。

2.监督体系缺失。监督成本主要体现在监督体系上，我国监督体系几乎处于空白状态，缺少相关法律的保障，且无相应监督机构。市民长期受生活习惯、居住环境等影响，对垃圾分类政策接受程度低，难以形成相互监督机制。

决策程序不完善、监督体系缺失，使政策难以长期有效推行，直接导致垃圾分类政策执行的低效益局面。

（二）保证成本、组织成本不足 垃圾分类政策执行的保证成本严重不足，普遍存在分类标准不统一和政策宣传力度不足两个问题。以上海市为例，自垃圾分类工作开展以来，先后经历了“有机垃圾、无机垃圾、有毒有害垃圾”，到“干垃圾、湿垃圾、有害垃圾”，再到“废玻璃、有害垃圾、可燃垃圾”三次分类方式的调整。此外，政策宣传教育力度有限，市民对垃圾分类方法模糊不清，也严重影响了垃圾分类政策有效执行。

在垃圾分类基础设施方面投入不足，各城市生活垃圾分类收集、分类运输、分类处置系统的建设和管理较薄弱，致使厨余垃圾回收存在盲点。组织成本的不足，也直接导致垃圾循环利用率低下。

(三）灰色成本、阻滞成本高 灰色成本是指在政策执行中，公共政策执行主体不恰当地过分追求个人利益和集团利益，所获得的灰色收入以及由此给社会整体所造成的损失。[4](P61)垃圾分类政策不见成效，其主要原因是长期被垃圾焚烧取代。垃圾焚烧发电几乎不需要成本，国家给予补贴、免税等政策优惠，利益集团通过游说使政府倾向于焚烧，垃圾分类政策遭搁浅。

阻滞成本是指公共政策执行主体和客体为维护自身既得利益或追求利益最大化，在公共政策不利于自我利益时，用各种手段抵制和削弱执行而引起的公共资源消耗的部分。[4](P63)垃圾分类政策刚推行之际，不少居民都以无暇顾及等原因推卸责任，这与政策投入的保证成本不足有关系，即政策的宣传、解释工作不到位。

三、垃圾分类政策成本效益比

（一）公共政策成本效益比的内涵 公共政策执行成本效益比可用下列公式来表示:E＝R/C(其中，E表示公共政策执行成本效益比，R表示公共政策执行所获得的效益，C表示公共政策执行所投入的成本)。任何一项公共政策的执行成本效益比都可能产生三种情况:(1)E〉1；(2)E＝1；(3)E〈1。

如图2，C表示公共政策执行成本曲线，R表示公共政策执行效益曲线，相交于A、B两点，表示公共政策执行的成本与执行效益相等，即E＝1；在A点左侧和B点右侧，政策执行成本总是高于效益，即E〈1；在A、B两点之间，政策执行效益高于成本，即E〉1。

图2 政策执行成本效益曲线

（二）垃圾分类政策成本效益比 根据垃圾分类政策长期执行难的状况构建垃圾分类政策成本表和政策效益表(如表1、表2)。从表格可知，因制度缺陷、利益层面、产业化程度等多重因素，政策的非必要成本过高，必要成本不足，各城市都未达到政策预期的效益，致使垃圾分类政策执行所投入的总成本C，明显大于“垃圾分类”政策所获得的效益R，即C〉R。由公式E＝R/C推出E〈1，即成本效益比值超出图2所示的A、B两点之间的最佳范围，凸显了垃圾分类政策高成本低效益的问题。

表1 垃圾分类政策成本表

表2 垃圾分类政策效益表

（三）垃圾分类实名制成本效益比 2010年起，各大城市纷纷探索垃圾分类政策，力求达到E〉1的政策效果。杭州市试行的垃圾分类实名制，属较成功的案例。其初期投入大量成本，包括购买新型直运车、分类垃圾桶、免费提供垃圾袋等。成本虽高，但试行一年后，实名制成绩显著——垃圾分类准确率一般都能提高到80%以上，比一般小区高出20%以上。[5]且覆盖范围不断扩大，影响力呈上升趋势，实名制基本上接近“E=1”的政策效果。但垃圾分类实名制非长效机制，存在征费机制缺失等问题。

四、完善我国垃圾分类政策的对策思考

任何经济活动只有在至少增加了一部分社会成员的福利又不损及其他社会成员的利益时，才能产生很好的效率与效益。[6]垃圾分类政策要达到帕累托最优状态，必须合理配置现有资源，权衡政策执行成本和效益之间的比值关系。

（一）优化制度设计，提高政策效益

1.完善激励机制设计。以良性激励制度推动垃圾分类，将公众利益需求纳入方案，暂缓实行垃圾不分类惩罚措施，构建以奖励为主、惩罚为辅的激励机制，以适当的物质激励调动市民参与的积极性，可降低政策阻滞成本。上海绿色账户模式值得借鉴，通过网上登记个人绿色账户，以积分兑换奖品的形式提高废品的回收率。

2.设立合理征费机制。有效的制度可大大降低边际交易费用，市场化程度也会影响总量的交易费用[7]。有效的制度设计可降低政策成本。垃圾征费机制引入价格机制，以市场影响降低政策与公众间的交易成本，进而降低政策执行成本。垃圾收费制度作为政策工具，须充分体现使用者付费的原则。

（二）构建统一分类标准，发展垃圾循环经济 1吨废塑料可生产0.37-0.73吨油；每回收1吨饮料瓶塑料可获利润8000元；每回收1吨废纸，可造纸0.85吨，节省木材3m3，节省碱300kg，比等量生产好纸减少污染74%。

发展垃圾循环经济关键在于垃圾分类，初期可推行简单的干湿分类，降低阻滞成本，再逐步细化，构建科学统一的垃圾分类标准。同时，建立垃圾回收系统，以税收或征费形式限制过度包装，试行绿点包装，或在产品的外观增加分类的标识，并推广使用循环利用物品，充分发挥垃圾的经济效益，推动垃圾分类政策进程。

（三）完善监督机制，减少不必要成本

1.以社区治理为主，形成自治监督体系。社区作为具有内在互动关系的社会共同体，基于共同利益的集体行动，有助于消除在政策执行中的摩擦和障碍，进而降低政策执行成本。日本的社区治理模式值得借鉴。日本社区垃圾处理工作由各住宅区自治会会长负责，政府只负责沟通和监督，并按各地区垃圾回收的质和量设立奖金激励机制。这一治理模式极大节约了日本政府监督垃圾分类的时间和成本。

建议以社区治理为核心，形成垃圾分类社区自治监督网络，并对垃圾分类有突出贡献的社区和居民予以奖励，一方面降低政府监督成本，另一方面将降低的成本用于购买奖品，提高市民参与政策的积极性，实现政策预期效果。

2.纳入法制轨道，形成法律监督体系。上个世纪末，国外对垃圾的管理通过立法来约束。如日本制定了垃圾回收法案，明确规定伪造垃圾袋、乱扔垃圾等处罚措施，以法律强制垃圾分类。我国虽有垃圾分类回收的规范性文件，但未上升到法律层面，且缺乏操作性。广州市2011年出台并实施了《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》，此为国内关于垃圾分类的首部法律，虽部分规定引发争议，但为垃圾分类政策步入法制轨道奠定基础。各城市应因地制宜，亟待完善相关法律法规，为垃圾分类提供法制保障。

（四）加强政府与民间组织合作，以形成良性循环机制

1.以PPP混合模式推动垃圾产业化。垃圾分类是需要长期投入的系统工程，单纯地依靠财政难以维持其发展，应适当地引入市场竞争机制。可以采用PPP混合模式，鼓励民间资本投入到垃圾分类产业化中，即政府负责提供垃圾分类的设施，以合同承包的方式向社会招标，破除垃圾分类运输与分类处理的垄断模式，由企业提供分类运输服务，政府只需完善相关法律法规，负责引导和监督。

餐厨垃圾处理，可以特许经营的方式，由特定的企业集中回收餐厨垃圾，通过技术分类处理、分类运输，将餐厨垃圾废渣由专业的化肥工厂生产成饲料和肥料；餐厨垃圾的油脂由具有高新技术的专业公司回收，提炼成生物柴油；剩余的再运往垃圾焚烧厂焚烧发电。

PPP混合模式有助于降低政策执行成本，提高政策效益，充分发挥市场资源配置功能，推进垃圾产业化进程。

2.充分发挥非营利组织的作用。在垃圾分类政策执行前期，可组织庞大的志愿者队伍，深入社区开展宣传活动，减缓人力不足的压力，降低政策执行成本。如自然之友，以绿色账户形式和各种公益活动提高了上海市民垃圾分类意识，对上海市垃圾分类政策起到举足轻重的作用。

此外，可借鉴巴西模式，设专门的非营利组织，将拾荒者作为独立的合作社进行管理，同时提供免费场地和政策优惠。

[1]朱晓萌.让城市垃圾变成新资源[EB/OL].http://203.86.76.53/epaper/uniflows/html/2010/12/23/06/06_32.htm.2010-12-23.

[2]丁 煌，定明捷.政策执行中交易成本的构成探析[J].南大商学评论，2007(09):194-194.

[3]刘舒凌.台北垃圾费随袋征收政策，10年减少65%家庭垃圾[EB/OL].http://news.cntv.cn/20101129/109020.shtml.2010-11-26.

[4]宁国良，刘 辉.成本—效益分析:公共政策执行力研究的新视角[J].中国行政管理，2010(06):61-64.

[5]陈 磊.杭州垃圾分类实施实名制管理试点一年成绩显著[EB/OL].http://news.sohu.com/20110325/n279991286.shtml.2011-03-25.

[6]季建林.成本效益分析法——研究执政成本优化的指导原则[J].南通纺织职业技术学院学报，2007(06):44-48.

[7]卢现祥，朱巧玲.新制度经济学[M].北京:北京大学出版社，2007.

Cost Exploration of City Garbage Classification Policy from the Perspective of Benefit

KE Feng-hua,ZHUANG Xiu-juan
(Xiamen University Tan Kah Kee College,Zhangzhou Fujian,363105)

The increasingly serious gabage crisis around the city forced city governor to explore effective garbage classification mechanism.However,the garbage classification policy which has been conducted for 10years is not effective.High decision-making cost,monitoring cost,guarantee cost,organization cost,grey cost and block cost are the reasons for ineffectiveness.Building good mechanism and perfecting monitoring mechanism are the effective means to raise the executory benefit of gabage classification.

garbage classification;executory cost;cost-benefit ratio

D601

A

1674-0882（2014）03-0009-04

2014-04-05

柯凤华(1983-)，女，福建晋江人，硕士，讲师，研究方向:公共政策；

庄秀娟(1988-)，女，福建福清人，硕士，研究方向:公共政策。

〔责任编辑 赵晓洁〕