新型城镇化背景下农村 土地承包经营权流转 的实践治理机制探索

摘要：城镇化的发展水平是衡量一个国家或地区经济发展程度的重要标志。党的十八届三中全会已作出了“健全城乡发展一体化体制机制”的决策。城镇化是一个系统工程，既要消除城乡内部的二元结构，促进工业生产创新和升级，又要重视新型城镇化建设中的中小城镇建设。在新型城镇化建设过程中，最重要的问题是调整农村土地要素，促进农村土地流转的健康有序发展。本文基于新型城镇化建设的时代要求，分析了农村土地承包经营权流转中存在的问题，探索了新型城镇化背景下农村土地承包经营权流转的实践治理机制。

关键词：城镇化；社会治理；土地流转

中图分类号：F320.3文献标识码：A文章编号：1007-8207（2014）07-0061-06

收稿日期：2014-05-10

作者简介：郎晓瑛（1964—），女，吉林白城人，白城市行政学院副教授，研究方向为经济管理。

党的十八届三中全会决定中作出了“健全城乡发展一体化体制机制”的决策，即“加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。”这不仅是城乡一体化的战略部署，而且为新型农村城镇化发展指明了方向。在农村城镇化的发展中，农民土地流转与权利保障的问题是不容忽视的。其中，完善农村土地承包经营权流转是顺应农村经济发展的客观需要，也是持续推进新型城乡一体化的重要步骤，更是贯彻落实十八届三中全会精神的实践要求。

一、农村土地承包经营权流转是农村新型城镇化建设的重要举措

城镇化的发展水平是衡量一个国家或地区经济发展程度的重要标志。据相关资料显示，2011年我国城镇化率达到51.3%，已经超过世界城镇化的平均水平。但是，中国城镇化的发展并不是建立在城市自然发展与自然扩张基础之上的，而是基本上依托于政策的扶持与导向。由于农村城镇化发展具有浓厚的官方推动性质，导致在农村城镇化发展过程中存在农村耕地流失、农村基层服务体系覆盖不完善、农村人口向市民过度的过程不够等现象，由此带来了农村人口迁移、农村人口就业、农村社会资源整合等一系列问题。十八大报告提出“促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果”，这是农村新型城镇化发展的价值取向。“新型城镇化是新一届政府力推的重大战略，它强调的不再是建筑物的城镇化，而是人的城镇化；不再是集中向大城市集中的城镇化，而是中小城市、城镇及其附带区域发展的城镇化；不再是追求速度的城镇化，而是追求质量和内涵的城镇化。”［1］在新型城镇化建设过程中，最重要的问题就是调整农村土地要素，促进农村土地流转的健康有序发展。

党的十一届三中全会确立并实施的家庭联产承包责任制，实现了集体土地所有权和农户土地承包经营权的分离，使农户拥有了承包地的使用权及流转权，这极大地调动了广大农民生产的积极性，促进了农村经济的发展。为了长期坚持并不断完善以家庭联产承包为主体的责任制和统分结合的双层经营体制，维护农民土地承包经营权和流转权，政府及相关部门相继下发了一系列文件，如：《中共中央国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》（1993年11月5日）、农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》（1994年12月30日）、《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（1997年8月27日）等。在法律层面上，《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国土地治理法》、《中华人民共和国土地承包法》等对农民承包地的使用权、流转权都作了明确具体的规定。2005年1月19日施行的农业部《农村土地承包经营权流转治理办法》是根据《农村土地承包法》及有关规定制定的一部专门规范农村土地承包经营权流转行为、维护流转双方当事人合法权益的法规。该《办法》规定：农村土地承包经营权应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则。承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律法规和国家政策规定的方式流转。该《办法》对农村土地承包经营权流转的期限、合同、治理等事项都作出了较为详细具体的规定。党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》及2009年下发的中共一号文件根据农业农村发展的新形势进一步提出：按照依法自愿有偿原则，允许农民以承包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权；建立健全土地承包经营权流转市场；尊重农民的土地流转主体地位，任何组织和个人不得强迫流转，也不能妨碍自主流转；按照完善治理、加强服务的要求，规范土地承包经营权流转；鼓励有条件的地方发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。

2013年1月31日中共中央国务院发布了关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的中央一号文件。这是在党的十八大以后发布的指导“三农”工作的又一重要文件。中央一号文件站在新时期加快发展现代农业的战略高度，全面贯彻落实了党的十八大精神，并提出农业生产经营组织创新是推进现代农业建设的核心和基础。要尊重和保障农户生产经营的主体地位，培育和壮大新型农业生产经营组织，充分激发农村生产要素潜能。坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。土地流转不得搞强迫命令，确保不损害农民权益，不改变土地用途，不破坏农业综合生产能力。2014年的中央一号文件和中央农村工作会议进一步强调：“完善农村土地承包政策，稳定农村土地承包关系并长久不变，其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位，不论承包经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。”这是中央对新时期农村土地承包经营权流转提出的总体要求，体现了党对农村土地承包经营权流转问题的高度重视，也为我们当前和今后一个时期做好农村土地承包经营权流转工作指明了方向。

二、新型城镇化背景下农村土地承包经营权流转中存在的问题

伴随着工业化、城镇化的深入推进，我国农业发展正在进入新的阶段。“城镇化作为伴随经济社会增长和结构变迁而出现的社会现象，同样与制度安排及其变迁密切相关。 有利于城镇化的政策或制度安排会促进城镇化的发展，如果缺乏有效率的或提供不利于生产要素聚集的制度安排，则会阻滞城镇化的正常发展。”［2］加快发展现代农业，促进农村经济发展，加快城乡一体化进程，必须加快农村土地承包经营权流转步伐，并不断创新农业生产经营组织，增强农村发展活力，推进城乡一体化进程。目前，虽然我国农村土地承包经营权流转正在平稳健康发展，但也应看到，还有许多不尽人意的地方和值得注意的问题。

一是农民土地承包经营权流转多限于小规模，农村土地经营治理很分散。目前，农民土地承包经营权流转以转包为主要形式，即承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。土地承包经营权流转主要在农户与农户之间进行，流转期较短，流转后的土地多限于小规模的家庭生产经营。土地经营治理多处于分散状态，生产规模小，不利于现代农业的发展和城乡发展一体化进程的快速推进。

二是农村土地承包经营权不规范流转的现象仍然存在。随着我国城乡经济发展速度的不断加快，土地的经济效益受到越来越多人的关注，加之政府不断出台相关政策予以鼓励，农村土地承包经营权流转的情况不断增多。然而实践中仍有一些地区存在着土地承包经营权流转行为不规范的问题。如有的是以口头方式进行的，没有签订土地流转书面合同；有的虽然签订了书面合同，但合同内容过于简单，一些事项尤其是双方权利义务约定得不明确、不具体；有些农民转包、出租、互换承包地根本不履行相关手续；村里向集体以外的单位或个人发包土地未经民主协商，少数村干部在发包过程中具有随意性和倾向性。这些不规范的土地承包经营权流转行为直接导致了大量的土地流转纠纷，严重影响了农村社会经济发展和社会稳定。

三是在农村土地承包经营权流转使用过程中，损害农民权益的现象时有发生。目前，农村基层组织及干部在农地流转中仍扮演着主导者的角色，出于对基层组织及干部的依赖和信任，许多农户在承包地流转中听从基层组织及村干部的安排。有的村民组织和村干部借机在不与农户签订委托书的情况下就代替农户与他人签订土地流转合同，将农村承包地转包或者转让给他人或企业，从中谋利。有的甚至以各种理由低价征占农户的承包地，然后高价转包或者转让给一些私营企业搞建设，损害农民利益。有的乡镇政府对非集体经济组织成员承包农村土地未进行严格审查，导致出现损害农民利益的情况。随着社会经济的发展和工业化、城镇化的推进，农村土地被征占越来越多，造成农村承包地不断减少，许多农民受失地及占地补偿、人员安置、就业、社会保障不到位等因素的影响，生活得不到应有的保障。

四是农村土地承包经营权流转纠纷不断增多，一些纠纷得不到及时解决。由于农村土地承包经营权流转行为不规范、流转机制不完善等原因，致使农村土地承包经营权流转纠纷数量不断增加，加之目前解决农地流转纠纷的机制并不完善，使许多农地纠纷得不到及时解决。这里有农民自身原因，也有社会其他原因。有的农户出现问题后不是通过法律途径解决，而是谋求私下解决或找村里解决，由于纠纷与村里有直接的利害关系，导致问题迟迟得不到处理。有的农村基层土地承包纠纷仲裁部门对土地承包纠纷的调处缺乏力度，个别基层人民法院对农村土地纠纷的受理限制过多，使得大量农村土地纠纷得不到合理解决，从而导致农村土地信访案件高居不下，甚至出现群体性事件。

三、新型城镇化背景下农村土地承包经营权流转的实践治理机制探索

稳定农村土地承包关系，实现农村土地承包经营权有序流转，是保持农村社会和谐稳定和促进农村经济健康发展的重要环节。当前，我国的农村土地承包经营权流转市场和机制还没有很好地建立起来，加之相关法律的不完善，使得在农地流转中违背农民意志强行流转、损害农民利益、改变农民承包地的农业用途、农地流转行为不规范等现象时有发生，严重影响了农村经济发展和社会和谐稳定。2013年中央一号文件提出，要引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向农业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营，这对新时期农村土地承包经营权流转提出了新的要求。允许农村土地承包经营权在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包经营的基础上流转，是党在农村的一项基本政策和制度，能有效调动广大农民的生产积极性，促进农村经济的发展，使农村面貌得到改善，农民群众得到实惠。因此，我们必须高度重视农村土地承包经营权流转问题，并将其作为当前贯彻落实党的十八大精神、加快发展现代农业、全面建成小康社会和完善社会主义市场经济体制的一项重要任务来抓，全力做好农村土地承包经营权流转工作。

第一，着力发展专业大户与农民进行集体合作社经营模式。根据当前的发展形势，加快发展现代农业，促进农村经济发展，加快城乡发展一体化进程，必须加快农村土地承包经营权流转步伐，并不断创新农业生产经营组织。目前农村土地仍以小规模家庭分散经营为主，承包地流转也多限于土地承包者之间的小范围内，这种状况已经严重制约了农业农村经济的快速发展，阻碍了城乡一体化的进程。对此，吉林省公主岭市平洋村作了有益的尝试，采取转移城镇化的发展方式，打破了家庭分散经营的传统模式，着力发展农民专业合作社，实现了农村土地承包经营权的合理流转。具体来说：一是加快实现农村土地承包经营权流转，从小范围、小规模的转包、互换、出租等向专业大户、家庭农场、农村合作社的转变，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系；二是加大政府政策扶持力度，创造良好的法律环境，鼓励农民兴办专业合作和股份合作等多文化、多类型合作社，努力提高农户集约经营水平；三是加强专业农户、家庭农场、农民合作社经营者的职业教育和培训，提高其生产技能和经营治理水平。吉林省公主岭市平洋村将农民转移到新型社区，然后将流转下来的所有土地都集中起来，以村书记为主导，以村委会的名义，对土地资源统一加以利用，统一加以治理，统一加以耕种，实现了土地经营与耕种的农村合作社的合作化经营。负责治理土地与耕种的不到60人，节省了大批的劳动力，富余下来的农民以进城打工等多种形式增加自己的收入，还可以使土地、资金双平衡，为推动特色城镇化建设提供基本保障。

第二，完善农村土地承包经营权流转过程的社会治理机制。关于农村土地承包经营权流转问题，国家及政府相关法律及文件均有相关规定。农业部《农村土地承包经营权流转治理办法》（2005年3月1日）专门对农村土地承包经营权流转的原则、方式、合同和治理等作出了较为全面的规定。现在的问题是，许多规定没有得到很好的落实，一些治理机制没有很好地建设起来。有些农户由于缺乏法律意识等原因不按规定流转自己的承包地，一些乡镇农村土地承包治理部门对农村土地承包经营权流转治理缺乏有效性。因此，建立和完善农村土地承包经营权流转机制仍然是一项十分重要的任务。土地承包经营权流转创新是一个系统工程，在着力构建集约化、专业化、组织化、社会化组织的新型农业经营体系的新形势下，必须按照新的要求，加强土地承包经营权流转创新的外部体系建设。“土地流转的外部体系主要包括现代农业社会化服务体系、农村剩余劳动力转移的路径体系、农村人口社会保障体系等多方面的内容。”［3］完善土地承包经营权流转创新的外部体系建设，就涉及到完善农村土地承包经营权流转过程的社会治理机制。主要体现在：一是要加强乡镇农村土地承包治理部门的组织建设及人员配置；二是要制定出完善的农村土地承包经营权流转相关制度；如2013年中央1号文件提出了要用5年时间完成农村土地承包经营权确权登记工作。2014年的一号文件又明确强调：“确实加强组织领导，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作。”这些举措是依法维护农民合法权益，落实党的惠民政策，加快发展现代农业，完善农村现代社会治理体系的需要；三是对那些不规范流转承包地的行为实行严厉的惩罚措施，把政府的相关政策和规定落到实处，使农村土地承包经营权流转行为规范有序进行。

第三，强化农村土地承包经营权流转矛盾化解治理机制。目前我国农村土地承包经营权流转发生争议或纠纷的解决途径，主要有以下几种方式：由当事人依法协商解决；由村民委员会、乡（镇）人民政府调解；由当事人向农村土地承包仲裁机构申请仲裁；向人民法院起诉。从目前的情况看，有些乡镇人民政府和村组织对农村土地纠纷引发的矛盾不认真处理，或久拖不决，或相互推诿。笔者认为，要想从根本上扭转这一局面，应当从以下几个方面着手，一是建立和完善乡镇人民政府和村组织的农村土地承包纠纷调解机制。各乡镇、村应当由主要领导负责，建立起应急协调机构，及时化解农村土地承包纠纷和矛盾；二是加强农村土地承包仲裁机构的组织和建立，加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，进而强化对农村土地承包纠纷的调处和解决力度；三是各基层人民法院应高度重视农民土地承包经营权流转纠纷，强化对农村土地承包纠纷的解决力度。要建立相关机制，认真研究农村土地承包纠纷不断出现的新情况新问题，并采取有效措施，保证农民土地承包纠纷得到及时受理和解决。加大对土地承包纠纷的调处力度，各地政府及其信访部门要全力做好上访群众的接待工作，消除对立情绪，防止群体性事件的发生，对农村土地承包纠纷要及时调处解决，并建立责任追究制。

第四，建立农村土地承包经营权流转服务组织治理机制。2009年的中央1号文件指出，按照完善治理、加强服务的要求，规范土地承包经营权流转。鼓励有条件的地方发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。然而目前这种农地流转市场和服务组织在许多地方并没有很好地建立起来。2013年中央一号文件进一步提出，构建农业社会化服务新机制，大力培育发展多元化服务主体。要坚持主体多元化、服务专业化、运作市场化的方向，充分发挥公共服务机构作用，加快构建公益性服务与经营性服务相结合、专业服务与综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。培育农业经营性服务组织。笔者认为，建立农村土地承包经营权流转服务组织治理机制是加快发展现代农业的重要环节。乡镇政府和村组织应根据农村经济发展需要制定出相应的政策措施，激活农村承包经营权流转市场和服务组织，扶持农民合作社、专业服务公司、专业技术学会、农民用水合作组织、农民经济人、涉农企业，为农业生产经营提供低成本、便利化、全方位的服务，以适应新时期农业农村经济发展的客观要求。

第五，建立维护农民土地承包经营权益的法律保障机制。随着我国社会经济的快速发展和推动城乡发展一体化的新要求，现行的许多相关法律法规已不能适应形势发展的需要。因此，加强相关立法，修订、完善相关法律法规，适应维护农民土地承包经营权的新要求，已成为当前刻不容缓的任务。2013年中央一号文件提出，健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等多类土地承包经营权的物权保护，妥善解决农户承包土地面积不准、四至不清等问题。完善征地补偿办法，合理确定补偿标准、严格征地程序、约束征地行为，补偿资金不落实的，不得批准和实施征地。这些无疑将为农民土地承包经营权提供更有利的保障，使新征地农民的利益得到更好的保护。笔者认为，根据新形势发展的需要，要通过完善相关法律法规赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，为农民土地承包经营权提供更加有力的法律保障，建立健全维护农民土地承包经营权益的法律保障机制：一是强化土地供后监管，遏制乱占耕地，防止大量失地农民产生，保障失地农民利益；二是强化失地农民的生活保障条款，使失地农民有生活保障；三是加大对侵害农民土地承包经营权益行为的处罚力度，加大市场监管力度，减少地方政府对土地收入的依赖，为城镇化的良性持续发展提供保障；四是通过立法进一步保证农民土地承包经营权依法公平、合理地流转，推动土地承包经营权流转市场的建立和城乡发展一体化的发展进程。

当前，在新型城镇化发展过程中，重视农村土地承包经营权流转所体现出的政府与农民之间的关系，确立农民在新型城镇化发展过程中的利益主体地位，这是整合乡村发展资源的必然需要，是十八届三中全会要求建设新型工农城乡关系的重要实践尝试，也是为实现十八大提出的加强基层服务型党组织建设目标而做出的现实回答。

【参考文献】

［1］张远索，仲济香.新型城镇化背景下的农民利益保护［J］.云南农业大学学报，2014，（01）.

［2］.向春玲.中国城镇化进程中的“城市病”及其治理［J］.新疆师范大学学报，2014，（04）.

［3］马勇，杨喆剑.新型城镇化的新视野与土地流转的新要求［J］.特区经济，2014，（02）.

（责任编辑：刘亚峰）