农村土地流转与农民土地权益保护

赵春江+胡超凡

摘要：土地流转是实现农业现代化的重要途径, 土地流转的主要形式有转包、出租、互换、股份合作等，在土地流转过程中出现了耕地性质发生变化、农民土地流转权益受到损害、农民长期利益诉求受到忽略等问题，应该通过完善关于土地流转的政策和法规、培育土地流转中介组织、完善农村社会保障制度建设等手段促进农村土地自由流转。

关键词：土地流转；土地权益；保护

中图分类号：F126文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2014）07-0042-02

长期以来，中国农业的发展主要依靠个体、分散的小农经营形式来进行，但是分散、孤立的小规模的个体经营无法利用现代化的生产技术、装备以及经营机制来促进农业生产效率的提高。国外发达国家的农业生产主要是通过规模效益来提高生产效率，当前我国现代农业的发展只有通过土地流转才可能实现规模经营，土地流转已经成为实现农业现代化的重要途径。

一、土地流转的主要形式及问题

随着国民经济的快速发展以及工业化进程的加快，城市对农村剩余劳动力的引力逐渐加大，农村大量剩余劳动力特别是青年劳动力开始向城市与城镇转移，留守农村的主要是老、弱、妇、幼，这些留守人群无力以及基于机会成本的比较不愿对承包的土地进行耕种，各地均出现土地流转的现象。

（一）土地流转的主要形式

根据一些专家学者的调查研究，各省市均存在土地流转的情况，一些地方政府也相继出台了一些促进和规范土地流转的政策，当前，土地流转的主要形式有以下几种：一是 转包，主要是承包农户将自己承包的土地的部分或全部根据协议以一定条件发包给第三者。二是出租。通过收取一定的租金将土地出租给其他承租人。三是换。承包方之间为了方便土地耕种，对同属于一个集体经济组织的承包地交换土地承包经营权。四是转让。土地所有人将土地承包经营权有偿或无偿的转给其他人。五是股份合作。农地承包方自愿联合起来，用土地承包经营权入股，农民全部或部分放弃土地经营，由集体经济组织或者专业的土地经营者统一支配土地从事农业生产，农民分享土地股权收益。六是其他形式。除以上几种形式以外的农地流转形式，例如，土地信托以及土地季节性流转。

土地流转一方面盘活了存量土地，使稀缺的耕地资源得以有效利用，另一方面，土地流转同时又促进了土地的集约经营，使土地的规模效益得以发挥出来，使农地的使用效率大大提高。土地流转在现实的运转过程中，流转形式不仅呈现多元化趋势，流转方式也开始逐渐规范化，农户在流转过程中，普遍通过书面承包协议来确认土地使用权的转移。

（二）土地流转过程中存在的问题

1.土地流转后耕地性质发生变化

一些土地流转后,承包经营土地的农业公司以及种粮大户，为了实现经济利益的最大化，将流转后的土地不再种植粮食，而是改种其他经济作物或者是进行其他非农性质的使用。一些土地流转的需求方为了短期内提高收入，大量使用化肥、农药，不对耕地进行轮作、休耕等保护性使用，使耕地的肥力下降。一些有实力、有背景的公司甚至将流转后的土地搞所谓的农业特色旅游以及变相的房地产开发。土地流转后，农村耕地的粮食种植性质以及非农用途的改变，将会逐渐减少粮食的耕种面积，在发生严重自然灾害的年份，农民的粮食供应将会出现困难，并且，由于粮食种植面积的下降以及耕地非农用途的使用，对农民的雇佣将会减少，严重影响农民的工资性收入，对农民的权益造成损害。

2.农民的土地流转权益受到损害

农民通过让渡土地承包使用权而取得的各种收益就是土地流转权益。土地流转一般根据依法、自愿、有偿的原则进行，土地流转收益主要根据土地流转市场的价格来确定。农民获得的土地流转收益既可能高于自己的种粮收入，也可能低于自己的种粮收入，无论是何种情况，只要是按照市场价格获得土地流转的对价，农民的土地流转收益即可确认获得公平保证。但是，在实际的土地流转过程中，由于信息的不对称，农民对于土地流转的均衡价格无从知晓，一些大的农业公司以及种粮大户对于市场信息的获得充分性要远大于一般农户，这些农业公司以及种粮大户在土地流转交易过程中占据明显的主动地位，他们往往压低土地流转交易价格，诱使农民低价转让土地。一些地区的土地流转的转包费和租金甚至不到100元，有些地区甚至出现农民为了不放弃土地承包经营权，将耕地无偿转让给他人的情况。有些代理农户进行土地流转的村组织，还擅自违规截流农户的土地流转收益。这些都对农民的土地流转权益造成了损害。

3.农民土地流转的长期利益诉求受到忽略

农民在土地流转过程中是否能够公平合理的享有土地流转的收益，实现土地收益的最大化是实现土地规范有序流转的基础和前提。土地是农民生存之本，农民的就业、养老、医疗的实现主要依靠土地来实现。农民的土地流转主要是获得短期的较少的收益补偿，收益形式主要是租金收入，很少能够通过土地流转参与企业经营或者获得企业长期利益分享的机会，农民土地收益的长期性受到忽视。

三、保护农民土地权益的对策

土地流转是实现现代农业的客观需要，也是提高土地使用效率，改变当前土地使用过程中存在的撂荒、粗放经营使用效率低下的主要途径。在土地流转过程中，如果忽视农民权益的保护，将会极大地挫伤农民土地流转的积极性。推进土地流转的规范、健康、有序的进行，就要在土地流转过程中严格坚持依法、自愿、有偿的原则，主要应该从以下几个方面进行。

（一）制定和完善关于土地流转的政策和法规

土地流转过程中，农民权益有效保护的核心是法制建设。我国关于土地权属的主要法律有《宪法》《物权法》等，在我国1982年《宪法》中明确规定农村土地为农村集体所有，并相继制定了一系列关于土地承包、流转的相关政策。虽然这些政策法规建立了农村土地权利关系，但是，农民土地权利的行使在现实中还存在诸多问题。特别是由于历史的原因而形成的城乡二元结构，在城市扩张背景下的土地强行征用，使农民的土地权益享有成为幻想。特别是国家关于土地一级市场的垄断，造成土地一级市场的转让收益仅仅是政府享有，农民不能合法的开发自己的土地来获得相应的权益。为了解决这一问题，2004年10月28日，国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》，规定“在符合规划的前提下，村庄、集镇，建制镇中的农民集体所有的建设用地使用权可以依法流转。”2012年，中国共产党的十八大报告中明确提到“集体收益分配权”，并与农民的土地承包经营权、宅基地使用权两类用益物权并称，予以中央政府的政策强调以及进一步保护我国农民基于集体土地所有权而享有的收益权能。2013年11月，党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益；完善土地租赁、转让、抵押二级市场；在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。但是，目前关于土地的立法以及政策性规定，在农民的土地所有权的确立上还没有形成突破，而所有权是农民享有一切权益的基础和源泉。土地是农民生存之本、农业经济的基础，农民享有充分的土地权益是维护农村以及社会长期稳定发展的前提。目前，关于土地征用后的补偿缺少细化的规定，可以学习其他国家的先进经验， 制定《补偿法》，依法、合理、规范补偿征地农民的权益损失，

（二）培育土地流转中介组织，促进土地流转市场发展

土地流转无论采用何种形式，都需要一个规范、具体、明确的土地流转程序。当前的土地流转主要是转让个体与承包个体私下通过口头协议或者书面协议、合同完成。由于农民的法律意识淡薄以及由于自身素质的限制，合同条款对于双方的权利义务归属不明确，合同一般不会经过公证，一旦发生纠纷，农民的合法权益将会受到损害。由于土地流转的信息不对称，农民对于土地租赁方信息的获得仅仅依靠邻里、朋友、亲属之间的交流获得，对于土地流转的市场价格仅仅依靠自己的经验判断，由于农民的信息有限，在土地流转的谈判过程中常常处于被动地位，农民的权益常常受到损害。土地流转市场的建立与发展，需要培育土地流转中介组织，为土地流转的转让方以及租赁方提供一个信息交流的平台，农民通过这个平台可以获得关于土地流转的各项交易信息以及了解关于流转交易的各项法律、法规、政策规定，可以降低土地流转的交易成本，极大地促进土地流转的公平交易，并且通过中介组织的专业化的服务，使土地流转工作依法、规范、有序的进行，并在此基础上，形成一个高效运作、服务周全、管控有效的土地流转机制。

（三）完善农村社会保障制度建设，促进农村土地自由流转

农村社会保障制度的建设和完善是农村土地自由流转的关键环节，农村的土地承载着太多的责任和功能，一旦失去土地，农民的生存将会面临极大的问题，农民很难在这种情况进行土地流转、放弃土地。我国目前已经开始建立城乡统筹的统一的养老保障体系，但是，由于区域性的平衡，城乡之间的养老保障标准还有较大的差距，农村医疗保障、生活保障水平距离现实以及农民的期望还有较大的差距，中央政府和地方政府应该合理划分农村社会保障的责任，根据财力合理安排、筹划、有计划地推进和提高农村社会保障水平，逐步减弱和消除土地的社会保障功能，解除农民和社会相关利益主体对土地自由流转的顾虑。

参考文献：

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［责任编辑：方晓］