新型城镇化发展下的财税政策研究

摘 要：党的十八大以来，中央把推进城镇化放在更加突出位置，提出要积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量，把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。财政、税收作为重要经济杠杆，在推进新型城镇化过程中具有举足轻重的作用。如何发挥财税杠杆作用，促进城乡一体、区域联动，加快城乡区域统筹下的新型城镇化发展，是我国现代化建设的一项重大课题。文章对此问题进行了探讨。

关键词：新型城镇化 农业现代化 财税政策

中图分类号：F290，F810

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2014）06-065-03

一、新型城镇化与农业现代化的协调发展

1.新型城镇化的发展战略。新型城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化的质量，目的是造福百姓和富裕农民，要走集约节能、生态的新路子，着力提高内在承载力，实现产业发展和城镇建设融合，让农民工逐步融入城镇，从根本上扭转中国城乡发展失衡格局，缩小城乡差距，实现城乡、区域统筹发展，其要害在于发挥新型城镇化引领作用，加快推进新农村建设，促进城乡区域良性互动、协调发展。

在城镇化发展的理念上，要更加注重发展的质量和效益。以科学发展为主题，突出加快经济结构战略性调整这一主线，坚持在高起点上加快发展，把后发赶超与加快转型有机结合起来，既保持一定的发展速度，又在“好”上做文章，走出一条具有中国特色的新路子。

在城镇化发展的方式上，要更加注重充分发挥区域比较优势，深入实施以市场为导向的优势资源转化战略，坚持走新型工业化道路，大力提升产业层次和核心竞争力，建设装备制造业、战略性新兴产业、资源深加基地，适应国内外产业转移趋势，承东启西有序承接产业转移。

在城镇化发展的布局上，更加注重因地制宜，分类指导，在抓重点经济区培育壮大、着力培育新的经济增长极的同时，抓好连片贫困地区脱贫致富，推动贫困地区加快发展。要统筹城乡资源配置和产业发展，为提高农民收入创造条件。同时，要把以城镇化发展与新型工业化、农业现代化发展统筹兼顾。要以新型工业化为主导，以新型城镇化为引领，以现代化农业为基础，在加速工业化、城镇化进程中统筹城乡发展，同步推进农业现代化

在城镇化发展的重点上，更加注重集中力量解决全局性、战略性和关键问题。基础设施建设着力解决农村交通、小城镇公共配套设施、农业水利瓶颈制约，生态建设注重建立长效机制，加快建立和完善生态补偿机制，加强重点生态区综合治理。

在城镇化发展的机制上，更加注重坚持政府引导、市场运作，既要充分发挥政府在经济调节、市场监管、社会综合管理和公共服务中的重要作用，又要确立和强化市场机制对经济社会资源的有效配置。

在城镇化发展的政策上，更加注重差别化支持措施，以更大的决心更强的力度、更有效的举措，加快推进行政审批、财税、金融、价格、收入分配等领域改革，落实好中央在财政、税收、投资、金融、产业、土地等方面的差别化政策，确保地方有足够的财力为社会提供公共服务，夯实农村可持续发展的基础。

2.城镇化与“三农”的协调。推进城镇化，统筹城乡经济发展，关键在于有效破解城乡利益二元结构。

（1）协调交换要素。农民、农村在城镇化过程中作为要素交换主要是劳动力和土地。这就要求政府加强对农民土地权益保护，减少农村土地流失，调整土地收益分配政策，确保把大部分土地出让收入用于农业生产基础设施建设、农田水利建设和高标准农田建设上来。

从劳动力要素来看，要以城乡统筹和城乡一体化的理念和政策体系努力弥合城乡二元体制造成的历史鸿沟，以推进农民的市民化进程，赋于农民平等公民权利待遇，让稳定就业和居住的农村务工人员尤其是新生代农村务工人员转为市民。

（2）协调收入分配。城乡差距在很大程度上体现在城乡居民收入差距上，要创新国民收入分配机制。在国民收入初次分配环节，完善农产品价格形成机制，稳步提高粮食最低收购价。加大政策扶持力度，稳定农村务工人员就业规模和工资水平。在国民收入再分配环节，以补贴补助为重点，加强公共财政对农民生产生活的支持，支持优势特色产业发展，提高其自我发展能力，促进其收入加快增长。

（3）协调公共服务。城乡居民享受的基本公共服务不均等，是城乡差距的重要表现。需要公共财政向“三农”倾斜，解决城乡均衡化问题。

（4）协调区域和收入差异。延续和巩固城乡收入差距缩小趋势，结合区域优势确定农民增收重点：沿海发达地区应更加注重挖掘财产性收入、转移性收入的增长潜力；中西部地区应更加注重挖掘农业内部增收潜力，同时吸引沿海地区产业转移，鼓励农民自立创业，增加农民工资性收入。

二、落实完善涉农税收政策，为新型城镇化发展奠定基础

“三农”问题是城乡统筹发展的最大难题。改革开放30多年来，中国实行了一种城市与农村有别的发展战略，这一战略在税制上表现为二元税制特征明显，就是对农村居民剩余的索取远高于城市居民，解决问题的根本举措在于统一城乡税制，实现城乡居民税负公平，避免税负向弱势群体特别是农民的不合理转嫁。

1.实施有利于统筹城乡发展的税收政策。税务部门要树立科学的税收管理观，深入分析研究减免税政策效应，拓展税收优惠的作为空间，主动服务好中央的农业现代化战略部署，在权限内科学调整、合理适用税收政策，最大限度发挥各项税收政策的积极效应。

对从事农、林、牧、渔业项目的所得免减征企业所得税。企业委托或受托从事农、林、牧、渔业项目取得的所得，可享受税收优惠。支持龙头企业与农户建立风险保障机制，龙头企业提取的风险金在实际发生支出的时候可以依法在企业所得税前扣除。

涉及水利建设方面的税收政策：为农业生产提供灌溉和排涝劳务所得的应税收入免征营业税；涉农涉水行政事业性收费、基金免征营业税，重大水利的工程建设基金免征城建税和教育费附加；农用水利占用耕地不征收耕地占用税。

对农民粮食专业合作社销售本社成员生产的粮食免征增值税，对从事主食产业化、粮油深加工和物流配送的粮食企业项目建设期间，当地政府要减免相关城市建设配套费用等，鼓励企业加大研发投入，对新技术、新产品、新工艺等研发费用，按有关规定，在计算应纳税所得额时加计扣除。农产品加工企业认定为高新技术企业的，减按15%税率征收企业所得税。

落实好从事林业项目所得减征免征企业所得税的优惠规定，以及生态公益林补偿金、低产林改造补贴育林基金和维持简单再生产费用减免等政策。

对上述政策，税务部门要强化责任意识，对涉农企业重点调研、重点指导，将各项税收优惠政策在第一时间送到纳税人手中，引导纳税人用好用足税收政策，足额享受税收优惠待遇，激励企业走低碳环保之路，帮助企业最大限度地降低经营前期的所得税税负，以更好地改善农民生活条件，促进农村经济社会发展。

2.以税收优惠引导金融为“三农”服务。为加大农村金融政策支持力度，持续增加农村信贷投入，完善涉农信贷税收激励政策。对农村金融机构营业税予以免减征照顾，自2009年1月1日至2013年12月31日，对金融机构农户小额贷款的利息收入免征营业税。农村企业及各类组织贷款，指金融企业发放给注册地位于农村区域的企业及各类组织的所有贷款，中小企业贷款，指金融企业对年销售金额和资产总额不超过2亿元的企业贷款。对保险公司为种、养殖业提供保险业务取得的保费收入，在计算应纳税所得额时，按90%比例减计收入。这些政策的实施，充分体现了税收对农村金融支持和引导，将促使更多信贷资金投向“三农”，进一步促进农村经济的发展。

3.以税收优惠保障农产品稳定均衡供给。保障农产品供给方面，对符合企业所得税优惠政策的农产品加工范围要求的龙头企业目录，其收取的农产品初加工费免征企业所得税。企业委托或受托从事农、林、牧、渔业项目取得的所得，可享受税收优惠。对同时经营其他产品的农产品批发市场和农贸市场使用房产、土地，按其他产品与农产品交易场地面积的比例确定征免房产税和城镇土地使用税。这将有利于减轻农产品批发市场和农贸市场的经营负担，支持农产品流通体系建设。支持农业龙头企业与农户建立风险保障机制，对龙头企业提取的风险保障金在实际发生支出时，依法在计算企业所得税前扣除。此规定有利于订单农业和农业产业化的加快发展，有助于提高农户与企业保持长久合作的积极性，对完善龙头企业与农户的利益联动机制，带动农户增收，推动龙头企业持续发展意义重大。

4.税收要为农产品进口关税配额管理提供支持。配额量内进口农产品适用关税配额税率，配额量外进口的农产品按进口税条例的有关规定执行。对农业龙头企业从事国家鼓励发展的农产品加工项目进口具有国际先进水平的设备，在规定范围内免征关税。完善农产品进出口税收调控政策，落实远洋渔业补贴及税收减免政策。

5.税收要为搞活农产品市场、降低流通成本提供宽松环境。物流成本高，阻碍经济转型，推高物价水平。中国商业联合会资料显示，2005年以来中国物流总成本占当年GDP的比重一直保持在18%左右，而西方发达国家同类指标多在8%～10%之间，为此国务院规定要在一定期限内免征农产品批发市场、农贸市场城镇土地使用税和房产税，落实总分支机构汇总纳税政策，促进连锁企业跨区发展。

6.税收优惠要支持农业科技创新。支持的重点在于生物育种和农机研发。推进生物育种技术创新，做大做强现代种业；支持开发多功能、智能化、经济型的农用机械。提高农业资源利用率，以节地、节水、节肥为重点。其一，税收减免。对农业机耕、排灌业务免征营业税。企业研发费用加计扣除。其二，高新技术优惠。属于国家重点扶持高新技术企业的农机制造企业减按15%的税率征收企业所得税。其三，支持农机化发展。对批发和零售的农机实行免征增值税政策。这一政策有利于农机服务市场化和产业化发展。其四，完善节水灌溉设备税收政策。节水灌溉是治水的关键之举，节水灌溉设备税收优惠对加快水利发展，加强水利建设必将起到重要推动作用。

7.完善小微企业税收优惠政策。后危机时代，各国在制定促进经济的税收激励政策时，都很关注中小企业的税收负担。小微企业是国民经济的基本细胞，主要集中于制造业、农业服务业和高新持术产业，承担着全国数亿人口的就业。小微企业减免税范围涉及增值税、营业税、城镇土地使用税、印花税等税种，其中企业所得税优惠最引人关注。执行结果不理想，其原因在于很多企业不符合享受小微企业所得税优惠条件：小微企业身份规定、建账健制查账征收。政策门槛较高、优惠力度较小，申请优惠者不多，小微企业并未从优惠政策中获得多少好处，政策效果大打折扣，致使优惠政策“好看不好用”。而许多小微企业由于认为采取核定纳税省心省事，纳税申报的风险小、成本低，而主动要求采取核定征收。

为最大限度发挥税收优惠政策扶持效应，需从以下两方面取消或放宽小微企业所得税优惠政策的前置条件。一是扩大小微企业认定的覆盖面，鼓励自雇型就业，可将农民的家庭作坊、蔬菜种植大棚、养殖场、个体工商户只要到工商部门注册登记就可纳入小微企业类型，采取普惠制，不再设定标准和限制，动员一批拿着低保的闲散劳动力加入就业队伍，让所有小微企业都可享受到已有税收优惠，以更好促进社会就业。二是取消查账征收前置条件，降低小微企业享受税收优惠的经济成本，允许核定征收小微企业也能享受所得税优惠税率。此外小微企业所得税优惠以企业的应纳税所得额为计算依据，在一定程度上限制了优惠范围，企业一旦亏损，就不会产生应纳税所得额，所得税优惠就没了必要，而亏损企业最需要优惠政策扶持，因此国家应尽快研究出台政策，可以考虑改变起征点政策，如将起征点改成免征额，以改变起征点政策在临界点上税负不公的弊端，切实为小微企业减负。第一，财政政策进一步向小微企业倾斜。第二，对小微企业实行结构性减免税。第三，减轻小微企业负担。除了合理降低小微企业法定的税费负担外，还要重视小微企业核定征税和遵从成本对实际税费负担的影响。第四，提升小微企业竞争能力。第五，改善小微企业发展的税收环境。在稳增长的情势下，地方政府的投资冲动会增强，会导致地方财政压力加剧，结构性减税实施的难度也会随之增加。

三、创新分配手段，实现城乡统筹下的新型城镇化发展

1.创新公共财政，统筹城乡发展。在渐进式改革过程中，财政承担社会事业发展责任逐步被放弃，让渡给了市场。市场化取向的改革过程成为政府推卸发展社会事业责任和逐步减少财政投入的过程。公共财政分配机制是否科学合理、高效公平，是提高财政资金使用效益的前提和基础，也是公共财政的内在要求。对“三农”的财政补贴归为股权投资，通过市场化配置资源，基金可投到农村重点领域并不断壮大，择机退出后再投入到新的产业或项目，构建财政资金投入的良性循环，从而把政府“有形之手”与市场“无形之手”更好的结合起来，显示政府与市场、社会互补互促的强大合力，实现区域、城乡均衡协调发展。

2.加大财政补贴和投入力度，实现城乡共富共享。实施扩大内需特别是消费需求的战略，最大潜力在农村消费市场，关键在于提高农民收入水平，增强农民的消费能力。农民收入问题不仅是“三农”问题的核心，更是促进经济结构调整、转变经济发展方式的关键。增加农民收入是我国推进城乡一体化发展，实现城乡共富共享的根本任务。

要以保护种粮积极性为出发点和目的，强化粮食支持保护政策。落实中央强农政策措施，完善对种粮农民直接补贴机制，不断加大对粮食主产区投入支持力度，探索建立粮食主产区利益补偿机制，确保农民分享到加工流通收益。第一，加大农业农村基础设施建设投入。第二，加大贫困地区支持力度。第三，加大蔬菜生产补贴力度。第四，加大对农机具购置补贴力度。第五，扶持农业产业化。在坚持以农民为主体的基础上，支持农民采用先进技术，支持专业大户、家庭农场和农民合作社，鼓励龙头企业与农民建立更紧密的利益联结机制，提高集体化、组织化、社会化程度，让农民得到更大实惠。中央新增补贴要向主产区和优势产区集中，向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体倾斜。

3.整合国家投入，保障和改善城乡民生。健全粮食主产区利益补偿机制，探索完善森林、草原、水土保持等生态补偿制度，加大湿地保护力度，加快转变草原畜牧业发展方式。

为提高城镇生活垃圾无害化处理水平，切实改善城乡人居环境，要落实政府责任，加大各级公共财政投入规模，健全激励政策，落实和完善城乡生活垃圾处理税收优惠政策。

创新中小城镇、农村社区基础设施投融资机制。从公共预算、住房公积金增值收益、土地出让收益、国有资本经营预算、地方政府债券收入中安排资金，用于廉租房、公共租赁住房、城市棚户区改造等需要政府支持的城镇保障性安居工程，通过提供投资补助或贷款贴息，减免相关税收等推进城镇保障性安居工程建设。

4.将农村家庭整体作为基本福利对象，提供直接财政援助。农村集体所有制解体后家庭不得不承提起相当部分原先集体所有的福利功能，家庭的福利需求与供给之间的失衡凸显，家庭作为基本的社会单元，是各种社会政策最终发生作用的地方，也是社会政策促进社会整体功能有效发挥的焦点，因而家庭应成为社会政策中最基本的福利对象之一。

要切实改变农民工就是政府不必承担任何社会福利的廉价劳动力的现实，加大对农民工的培训力度，提高人力资本积累水平，适当提高农民工的收入，实现财富积累由政府向农民家庭的有序转移，辅之以合理的社会保障体系，提高经济内生增长动力。

四、建立农村土地流转税制，构建中小城镇“土地生财”机制

中国下一轮的城市化必将主要在县一级空间深化和展开，其中一万多个重点乡镇是县域城市化的主要空间接点。

农用地转非农用地，农村宅基地问题涉及中国加速推进城镇化中土地统一规划建设用地供应、地方土地财政问题，让土地流转起来，增加农民收入，还是培育中国几亿农民消费大市场的重要问题。而相对于快速发展的新形势，中国税制改革在土地和不动产领域明显滞后，特别是保有环节的税制缺乏，与城镇化、工业化快速发展的现状极不适应。

在国家缺乏统一、严格、详细的制度和规定的情况下，农村集体建设用地流转制度的走向和内容要有利于推进农村土地流转的市场化导向改革，有利于规避政府的不适当干预和过度主导。土地流转收益分配改革和户籍改革有可能成为转移人口市民化的突破口。要在统筹考虑农村土地利用规划、征地补偿、农户宅基地财产权实现、土地财政、耕地红线问题的前提下，研究建立农村集体建设用地流转环节的税费体系。税制设计应当针对农村土地流转的特点和改变“土地财政”重财政收入轻农民保障格局的需要，尽快建立农村土地流转的税费体系，发挥税制对于农村土地流转的引导作用，支持以规范的方式筹集一部分税收收入用于“三农”建设和中小城镇及农村社区建设。

对国有土地流转应以税收为杠杆，作为分配手段进行调节。房地产税是适应这种趋势的解决办法之一，以此将土地出让金转化为税；国家应将增量和存量结合起来，存量按市价的1%至2%征收房产税，新增土地可据竞拍行情按比例小额度按年征收，改变现在一次性长期出让土地使用价值的现状。对已转让的土地，可等待其使用权期满后再开征房地产税。对集体土地可考虑参照国有土地使用权流转的税费制度，征收营业税、契税、土地增值税、耕地占用税等，完成现行“土地财政”格局的平稳优化转换，构建以保有环节税收为支柱的合理、规范的可持续的“土地生税”机制。

扩大税收支持城镇保障性安居工程适用范围，将农村安居工程、社区建设纳入税收优惠范围，以吸引民间资本投入农村社区建设，节约企业税收成本，提高企业参与开发农村安居工程和社区建设的积极性，为提升城镇化率找到一条可行的途径，也为统筹城乡经济发展提供内生性动力。

要完善农村税制要素，使耕地占用税、土地使用税，土地增值税职能作用更加突出，要合理配置税权，使农村税制既体现国家统一政令与宏观调控的要求，又契合不同主体功能区特点及地方税的特征，着力探索对自然人税收征管的新机制，以适应农村行为税源分布和结构变化的新要求。

（本文系河南省政府研究课题“建设郑州现代航空大都市研究”阶段性成果，课题编号：2013B158）

参考文献：

[1] 河南省地方税务局课题组.税收竞争与区域经济发展研究[M].郑州：河南人民出版社，2013

[2] 张战军等.关于区域经济与税收协调的思考[J].河南优秀调研成果选编[M].北京：研究出版社，2012

[3] 张战军等.“三农”视角下的新型城镇化发展财税政策研究[J].中国税制改革发展编辑部编写.中国税官论税制改革[M].北京：中国工商出版社，2013

[4] 张战军.中原经济区发展方式转变的税收优惠政策引导探讨[J].经济师，2012（6）

（作者单位：河南省地方税务局 河南郑州 450000）

（责编：若佳）