基于城市社区选举各环节的制度运行功效剖析

谷联磊

摘 要：社区作为城市的基本组成要素，社区民主管理水平对城市发展有着重要的作用和影响。社区选举是城市民主管理的一个重要方面，合理的社区选举制度是实现社区自治的前提，社区自治的实现要依托选举的五大环节。目前社区选举制度的运行功效能够在选举各环节中初步显现，但与城市发展的要求还存在一定差距。

关键词：城市建设 社区选举 制度功效

中图分类号：F293

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2014）07-044-02

城市发展既有经济增长的提高，更要有城市文明程度的提高，城市管理水平的提升等等。而社区是城市社会的细胞，是城市社会的基本元素，和谐社区的建设对促进城市发展起着非常重要的作用。社区选举有助于让居民参与到社区管理中来，可以逐步改变城市的管理方式，促进城市经济社会的和谐发展。社区选举从总体上来分，包含5个关键环节：

（1）推选社区选举委员会；

（2）选民登记；

（3）推选社区成员代表；

（4）提名并确定正式候选人；

（5）正式投票选举。

民主的关键不在于肯定权利，而在于实现权利；不在于制度形式，而在于实际功效。

一、四个环节：选举制度运行的基础功效

社区选举的基础环节即正式投票前的准备环节，主要是：推选社区选举委员会、选民登记、推选社区成员代表、提名并确定正式候选人。

（一）推选选举委员会

社区选举委员会负责选举工作的全过程，起着组织、协调、宣传和动员的作用，是社区选举工作的组织者、选举制度的具体实施者。社区选举委员会在选举中的作用方式和功效如下：

从图中可以看出，社区选举委员会是在社区党支部的领导下、区民政局和街道办事处的指导下、再加上选举观察团监督下成立的。社区选举委员会成员的推荐是按照“建议名单——居民小组投票——成员代表会议通过”的程序进行的，如J社区的选举委员会成员的推选过程。J社区选举委员会成员候选人是以居民小组为单位，在全社区范围内进行提名推选，社区制定了《J社区选举委员会成员提名表》，下发给居民小组长，由居民小组长负责组织本小组的提名工作。

（二）组织选民进行登记

“选民登记”，是指选民在行使选举权之前需要按照一定的规定进行个人登记，以确认选民身份。从各社区选民登记表上可以看到凡是符合选举资格的居民都被登记为选民了，主要采用的是登记员入户登记的方式，而不是选民主动到选举委员会来登记，选民登记变成了登记选民。

基层民主是人民群众实行直接民主，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，增加民主意识、提高民主素质和能力的广泛实践。社区选举是基层民主的实践，所以选民应该积极参与，主动地到社区选举委员会登记，实践中没有出现选民主动登记的情况，这一方面与选民的参与意识水平不高有关，另一方面与选举委员会组织、宣传工作方式有关。

（三）推选社区成员代表

社区成员代表素质的高低关乎社区每一位居民的利益，推选出的社区成员代表组成社区居民成员代表会议。社区成员代表会议是社区居民的议事、决策、监督机构。它是社区居民通过自己的代表行使民主自治权利的有效形式，是社区实行居民自治的组织制度。

在W市J区社区选举中，社区成员代表一般是由社区选举委员会根据社区每个小组人数多寡以及社区内单位的情况分配到每个小组，由每个小组推选自己的小组代表，然后在选举委员会会议上通过。L社区选举委员会负责人S在召开选举委员会成员大会上对成员代表的分配情况做了说明。他说：“按照选举办法的规定，要确定第三届社区成员代表名额的分配情况，经社区成员商讨，有个初步的意见，为大家作个参考居民各小组代表43人，驻社区单位代表7人，共50人。按照各楼栋小组，请各居民小组长把代表推选表带回去后，在各居民楼做好宣传，发动大家共同选出自己心中满意的代表，希望能认真填好表格，于11月23日前交给社区选委会。”

（四）提名、确定正式候选人

从提名的方式上看，84.9%的候选人是通过“本人自愿报名”产生的，只有6.8%的候选人是通过“10名以上选民联合提名”成为居委会候选人的，其中还有2.7%是“由街道指定的”。虽然街道指定的候选人只占了2.7%，并且L社区居委会候选人的确定要经过街道办事处的笔试和面试，通过后才能提交社区选举委员会讨论商定。

从J区的社区候选人竞选状况看，很少是实质意义上的竞选，一般都是每个候选人在社区成员代表会议上，简单介绍下自己的生平、工作经历以及当选后的打算等，居民代表也没有针对候选人进行提问的。只有X社区的候选人竞选很激烈，候选人演说很切合社区的实际，居民代表针对社区公共利益问题的提问也很尖锐，候选人也做出了让代表满意的答复。X社区竞选如此激烈，与电视台当场直播竞选现场有关，但主要的还是该社区选举竞选组织的质量水平高，便于有能力愿意为居民服务的候选人脱颖而出。在竞选中，各候选人为争取当选，除了简单介绍自己的全面情况外，候选人还通过不同的方式介绍自己、宣传自己，发表自己的主张，展现自己的素质和能力，取得群众的了解和信任。

二、中心环节：选举制度运行的关键功效

投票选举是社区选举的中心环节，投票选举组织质量的高低直接影响着选民权利能否得以实现以及选民票力的高低（这里讲的选民票力是指一张选票能反映选民意愿的大小，比如一个人代投好多张选票，那么这种情况下选民的票力就会很低。如果没有委托投票，每张选票都是每个选民意愿的真实体现，那么这样的选民票力就是很高的），关乎选举的效果和质量。投票应贯彻公开、公正、秘密投票、一人一票等原则。

公开公正是对投票选举的基本要求，选举要有公开的投票场所或投票站，工作人员要在全场选民的监督下工作，当场唱票、计票，当场公开投票结果。试点的社区都是按照公开公正的原则组织投票选举的，选民对选举的满意率也很高。问卷调查显示，“对所有当选的居委会成员都满意”的占52.7%，“对大多数成员都满意”的占29.8%，加起来的满意率高达82.6%。endprint

秘密投票是相对于举手表决、公开投票而言的，意味着选民在完全自由的情况下进行选择，不受外界（包括投票站工作人员和周围的人）的干扰。选民通过进入秘密写票间、把写好的选票装入不透明的信封、并由选民本人将选票投入票箱来完成的。实行秘密投票，要求取消委托投票或代写票，投票过程由选民本人自主地完成。设立秘密写票间，是落实秘密投票原则的关键环节。选民独立进入秘密写票间写票，割断了与外界的联系，有利于摆脱各种压力，使选民无顾虑地自由选择。

三、对选举环节中的问题探讨

（一）对选民资格设定限制条件

选举制度对选民资格规定了一定的条件。如对居住期限的规定，至选举日年满18周岁的外来人员要在本社区居住1年以上或者在本社区居委会组织中工作1年以上才可以成为本社区选民，登记为选民。这是在居住期限上的限制，这与过去只能具有本社区户口才能成为选民相比是一个进步。

选民资格条件应该作相应的放宽，让更多关心社区事务的居民参与到社区选举中来，托克维尔说过，“每当一个国家开始规定选举资格的时候，就可以预见总有一天要全部取消已做的规定，只是到来的时间有早有晚而已。这是支配社会发展的不变的规律之一。选举权的范围越扩大，人们越想把它扩大，因为在每得到一次新的让步之后，民主的力量便有所增加，而民主的要求又要随其力量的增加而增加。没有选举资格的人奋起争取选举资格，其争取的劲头与有选举资格的人多寡成正比。最后，例外终于成了常规，即接连让步，直到实行普选为止。”放宽选民资格是社区民主发展的一种趋势。

（二）候选人的产生及竞选还存在政府的干预因素

从W市J区选举试点的社区中看到，社区居委会候选人的确定还是受到街道办事处的干预，社区还没有实现真正意义上的“自治”。“从2001年就非常关注城市居委会的选举，但是现在回头看，居委会的自治不太成功。居委会自治要求所有政府机关退出社区，变成社区里老百姓自我参与，自己管理自己，但现在看来不成功，原因是到现在为止政府机关退不出来。从我们的调查来看，不但机关没有退，而且进的越来越多，搞的居委会自治根本不可能，做的全是政府的事情。我看了很多地方，我现在对居民自治也不抱有多大的希望了。”实际上是由政府主导着社区选举，社区选举基本流于形式。笔者认为在城市社区居委会选择中，基层政府应主要承担的是规则制定者与程序监督、维持者的角色，而不应干预选举的具体环节或亲自来组织和操作选举，科学地界定政府在社区选举中的职能，应当是确保选举制度宗旨得以实现的重要前提。

竞选的目的是为了保证更符合民意的优秀分子当选，增强当选候选人为居民服务的意志力。在选举程序上，候选人可以采取各种方式与选民接触，让选民在对候选人充分了解的基础上，择其最优而选之。主权在民是我国宪法的核心。而人民通过选举的方式将手中的权力委托给自己信得过的人代为行使，这是选举的实质。因而，候选人主动自觉地走到选民当中，与选民“零距离”接触发表竞选演讲，直接面对选民，回答选民的提问，陈述自己的参选动因及当选后的承诺，真正让选民全方位、多层次地了解自己作为要求授权者的精神面貌，从而让选民择优者而举之，这是民主政治发展的必然要求。

（三）秘密写票与票力相等原则未能有效落实

试点社区几乎都没有设置秘密写票间，有的社区设置了秘密写票间，也没有起到“秘密”的作用和效果。大部分选民拿到选票后就公开写票，还有许多选民在一起商量着写票，还有个别候选人的亲戚专门负责代替选民写票。选举委员会对这种现象也没有采取强制措施制止，没有尽到选举委员会的职责，选民自由选择和隐私的权利受到损害。

一人一票，票力相等，是投票基本要求和原则。从W市J区社区居委会换届选举现场中观察到，一人代投多张选票，顶替别人选票的现象普遍存在，违反了一人一票的原则。虽然最终的投票率不低，但社区选举的民主性并不高，选举是否具有的民主不在于投票率的高低、当选率的高低；而在于选举的质量，也即居民是以公民身份还是因图小利而参与选举，以及选举出来的居委会成员能否代表广大社区居民的利益。当前各地社区选举的参选率和当选率大都分别高达90%和80%以上；但事违人愿，在实际调查中，居民的认同率不高。

参考文献：

[1] 林尚立.社区民主与治理：案例研究.社会科学文献出版社，2003

[2] 李良栋.“第三波”与21世纪中国民主.中共中央党校出版社，2001

[3] 潘小娟.中国基层社会重构——社区治理研究.中国法制出版社，2004

[4] 白钢，赵寿星.选举与治理.中国社会科学出版社，2001

[5] [法]托克维尔.论美国的民主（上卷）.商务印书馆，1996

[6] 李凡.中国公众参与的现状和发展前景.背景与分析

[7] 向德平.社区组织行政化：表现、原因及对策分析.学海，2006（3）

[8] 梁晨.直接选举中提名方式及确定候选人方式的探讨.

[9] 陈伟东，姚亮.选举行为背后：投机博弈—以武汉市C社区居委会直接选举为例.华中师范大学学报（人文社会科学版），200（3）

（作者单位：广东职业技术学院 广东佛山 528041）

（责编：贾伟）endprint

秘密投票是相对于举手表决、公开投票而言的，意味着选民在完全自由的情况下进行选择，不受外界（包括投票站工作人员和周围的人）的干扰。选民通过进入秘密写票间、把写好的选票装入不透明的信封、并由选民本人将选票投入票箱来完成的。实行秘密投票，要求取消委托投票或代写票，投票过程由选民本人自主地完成。设立秘密写票间，是落实秘密投票原则的关键环节。选民独立进入秘密写票间写票，割断了与外界的联系，有利于摆脱各种压力，使选民无顾虑地自由选择。

三、对选举环节中的问题探讨

（一）对选民资格设定限制条件

选举制度对选民资格规定了一定的条件。如对居住期限的规定，至选举日年满18周岁的外来人员要在本社区居住1年以上或者在本社区居委会组织中工作1年以上才可以成为本社区选民，登记为选民。这是在居住期限上的限制，这与过去只能具有本社区户口才能成为选民相比是一个进步。

选民资格条件应该作相应的放宽，让更多关心社区事务的居民参与到社区选举中来，托克维尔说过，“每当一个国家开始规定选举资格的时候，就可以预见总有一天要全部取消已做的规定，只是到来的时间有早有晚而已。这是支配社会发展的不变的规律之一。选举权的范围越扩大，人们越想把它扩大，因为在每得到一次新的让步之后，民主的力量便有所增加，而民主的要求又要随其力量的增加而增加。没有选举资格的人奋起争取选举资格，其争取的劲头与有选举资格的人多寡成正比。最后，例外终于成了常规，即接连让步，直到实行普选为止。”放宽选民资格是社区民主发展的一种趋势。

（二）候选人的产生及竞选还存在政府的干预因素

从W市J区选举试点的社区中看到，社区居委会候选人的确定还是受到街道办事处的干预，社区还没有实现真正意义上的“自治”。“从2001年就非常关注城市居委会的选举，但是现在回头看，居委会的自治不太成功。居委会自治要求所有政府机关退出社区，变成社区里老百姓自我参与，自己管理自己，但现在看来不成功，原因是到现在为止政府机关退不出来。从我们的调查来看，不但机关没有退，而且进的越来越多，搞的居委会自治根本不可能，做的全是政府的事情。我看了很多地方，我现在对居民自治也不抱有多大的希望了。”实际上是由政府主导着社区选举，社区选举基本流于形式。笔者认为在城市社区居委会选择中，基层政府应主要承担的是规则制定者与程序监督、维持者的角色，而不应干预选举的具体环节或亲自来组织和操作选举，科学地界定政府在社区选举中的职能，应当是确保选举制度宗旨得以实现的重要前提。

竞选的目的是为了保证更符合民意的优秀分子当选，增强当选候选人为居民服务的意志力。在选举程序上，候选人可以采取各种方式与选民接触，让选民在对候选人充分了解的基础上，择其最优而选之。主权在民是我国宪法的核心。而人民通过选举的方式将手中的权力委托给自己信得过的人代为行使，这是选举的实质。因而，候选人主动自觉地走到选民当中，与选民“零距离”接触发表竞选演讲，直接面对选民，回答选民的提问，陈述自己的参选动因及当选后的承诺，真正让选民全方位、多层次地了解自己作为要求授权者的精神面貌，从而让选民择优者而举之，这是民主政治发展的必然要求。

（三）秘密写票与票力相等原则未能有效落实

试点社区几乎都没有设置秘密写票间，有的社区设置了秘密写票间，也没有起到“秘密”的作用和效果。大部分选民拿到选票后就公开写票，还有许多选民在一起商量着写票，还有个别候选人的亲戚专门负责代替选民写票。选举委员会对这种现象也没有采取强制措施制止，没有尽到选举委员会的职责，选民自由选择和隐私的权利受到损害。

一人一票，票力相等，是投票基本要求和原则。从W市J区社区居委会换届选举现场中观察到，一人代投多张选票，顶替别人选票的现象普遍存在，违反了一人一票的原则。虽然最终的投票率不低，但社区选举的民主性并不高，选举是否具有的民主不在于投票率的高低、当选率的高低；而在于选举的质量，也即居民是以公民身份还是因图小利而参与选举，以及选举出来的居委会成员能否代表广大社区居民的利益。当前各地社区选举的参选率和当选率大都分别高达90%和80%以上；但事违人愿，在实际调查中，居民的认同率不高。

参考文献：

[1] 林尚立.社区民主与治理：案例研究.社会科学文献出版社，2003

[2] 李良栋.“第三波”与21世纪中国民主.中共中央党校出版社，2001

[3] 潘小娟.中国基层社会重构——社区治理研究.中国法制出版社，2004

[4] 白钢，赵寿星.选举与治理.中国社会科学出版社，2001

[5] [法]托克维尔.论美国的民主（上卷）.商务印书馆，1996

[6] 李凡.中国公众参与的现状和发展前景.背景与分析

[7] 向德平.社区组织行政化：表现、原因及对策分析.学海，2006（3）

[8] 梁晨.直接选举中提名方式及确定候选人方式的探讨.

[9] 陈伟东，姚亮.选举行为背后：投机博弈—以武汉市C社区居委会直接选举为例.华中师范大学学报（人文社会科学版），200（3）

（作者单位：广东职业技术学院 广东佛山 528041）

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秘密投票是相对于举手表决、公开投票而言的，意味着选民在完全自由的情况下进行选择，不受外界（包括投票站工作人员和周围的人）的干扰。选民通过进入秘密写票间、把写好的选票装入不透明的信封、并由选民本人将选票投入票箱来完成的。实行秘密投票，要求取消委托投票或代写票，投票过程由选民本人自主地完成。设立秘密写票间，是落实秘密投票原则的关键环节。选民独立进入秘密写票间写票，割断了与外界的联系，有利于摆脱各种压力，使选民无顾虑地自由选择。

三、对选举环节中的问题探讨

（一）对选民资格设定限制条件

选举制度对选民资格规定了一定的条件。如对居住期限的规定，至选举日年满18周岁的外来人员要在本社区居住1年以上或者在本社区居委会组织中工作1年以上才可以成为本社区选民，登记为选民。这是在居住期限上的限制，这与过去只能具有本社区户口才能成为选民相比是一个进步。

选民资格条件应该作相应的放宽，让更多关心社区事务的居民参与到社区选举中来，托克维尔说过，“每当一个国家开始规定选举资格的时候，就可以预见总有一天要全部取消已做的规定，只是到来的时间有早有晚而已。这是支配社会发展的不变的规律之一。选举权的范围越扩大，人们越想把它扩大，因为在每得到一次新的让步之后，民主的力量便有所增加，而民主的要求又要随其力量的增加而增加。没有选举资格的人奋起争取选举资格，其争取的劲头与有选举资格的人多寡成正比。最后，例外终于成了常规，即接连让步，直到实行普选为止。”放宽选民资格是社区民主发展的一种趋势。

（二）候选人的产生及竞选还存在政府的干预因素

从W市J区选举试点的社区中看到，社区居委会候选人的确定还是受到街道办事处的干预，社区还没有实现真正意义上的“自治”。“从2001年就非常关注城市居委会的选举，但是现在回头看，居委会的自治不太成功。居委会自治要求所有政府机关退出社区，变成社区里老百姓自我参与，自己管理自己，但现在看来不成功，原因是到现在为止政府机关退不出来。从我们的调查来看，不但机关没有退，而且进的越来越多，搞的居委会自治根本不可能，做的全是政府的事情。我看了很多地方，我现在对居民自治也不抱有多大的希望了。”实际上是由政府主导着社区选举，社区选举基本流于形式。笔者认为在城市社区居委会选择中，基层政府应主要承担的是规则制定者与程序监督、维持者的角色，而不应干预选举的具体环节或亲自来组织和操作选举，科学地界定政府在社区选举中的职能，应当是确保选举制度宗旨得以实现的重要前提。

竞选的目的是为了保证更符合民意的优秀分子当选，增强当选候选人为居民服务的意志力。在选举程序上，候选人可以采取各种方式与选民接触，让选民在对候选人充分了解的基础上，择其最优而选之。主权在民是我国宪法的核心。而人民通过选举的方式将手中的权力委托给自己信得过的人代为行使，这是选举的实质。因而，候选人主动自觉地走到选民当中，与选民“零距离”接触发表竞选演讲，直接面对选民，回答选民的提问，陈述自己的参选动因及当选后的承诺，真正让选民全方位、多层次地了解自己作为要求授权者的精神面貌，从而让选民择优者而举之，这是民主政治发展的必然要求。

（三）秘密写票与票力相等原则未能有效落实

试点社区几乎都没有设置秘密写票间，有的社区设置了秘密写票间，也没有起到“秘密”的作用和效果。大部分选民拿到选票后就公开写票，还有许多选民在一起商量着写票，还有个别候选人的亲戚专门负责代替选民写票。选举委员会对这种现象也没有采取强制措施制止，没有尽到选举委员会的职责，选民自由选择和隐私的权利受到损害。

一人一票，票力相等，是投票基本要求和原则。从W市J区社区居委会换届选举现场中观察到，一人代投多张选票，顶替别人选票的现象普遍存在，违反了一人一票的原则。虽然最终的投票率不低，但社区选举的民主性并不高，选举是否具有的民主不在于投票率的高低、当选率的高低；而在于选举的质量，也即居民是以公民身份还是因图小利而参与选举，以及选举出来的居委会成员能否代表广大社区居民的利益。当前各地社区选举的参选率和当选率大都分别高达90%和80%以上；但事违人愿，在实际调查中，居民的认同率不高。

参考文献：

[1] 林尚立.社区民主与治理：案例研究.社会科学文献出版社，2003

[2] 李良栋.“第三波”与21世纪中国民主.中共中央党校出版社，2001

[3] 潘小娟.中国基层社会重构——社区治理研究.中国法制出版社，2004

[4] 白钢，赵寿星.选举与治理.中国社会科学出版社，2001

[5] [法]托克维尔.论美国的民主（上卷）.商务印书馆，1996

[6] 李凡.中国公众参与的现状和发展前景.背景与分析

[7] 向德平.社区组织行政化：表现、原因及对策分析.学海，2006（3）

[8] 梁晨.直接选举中提名方式及确定候选人方式的探讨.

[9] 陈伟东，姚亮.选举行为背后：投机博弈—以武汉市C社区居委会直接选举为例.华中师范大学学报（人文社会科学版），200（3）

（作者单位：广东职业技术学院 广东佛山 528041）

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