高等院校实行校院二级管理体制改革研究——以广东医学院为例

●邵积荣 陈思宁 黄冬妮

高等院校实行校院二级管理体制改革研究
——以广东医学院为例

●邵积荣 陈思宁 黄冬妮

什么是校院二级管理？为什么要实行校院二级管理？怎样进行校院二级管理体制建设？要回答和解决这些问题，理论思考和实践探索缺一不可。文章以上述三个问题为切入点，从理论和实践两个层面展开研究，为广东医学院乃至兄弟院校实行校院二级管理提供更多的参考意见。

高等院校 二级管理 体制改革 研究

一、校院二级管理体制研究的背景

受前苏联高度集中的计划经济体制的影响，改革开放前，我国高等教育普遍采用学院制。学院制的特点是在学院内设立若干专业系，系作为学院的教学单位，主要承担学院分配的教学科研任务，各教学系基本没有人事权、财务权和招生分配权，人财物等权力由学院的职能部门集中掌控。20世纪80年代起，为了通过文理渗透拓宽学生专业基础，培养复合型人才，校院二级管理体制成为高校内部管理体制改革的一项重要举措。校院二级管理的根本目的在于解决高校发展的动力机制问题，其核心是通过降低管理重心、下放管理权力，以建立起学校宏观调控、学院自主办学的高校运行机制，促进学科的整合和发展，激发各级组织的活力，切实提高办学效益①。

二、广东医学院校院二级改革的实践

笔者所在的广东医学院于2005年撤系设院，全校成立了七个二级学院（第一临床学院、第二临床学院、检验学院、公共卫生学院、药学院、人文与管理学院、继续教育学院）和两个教学部（体育教学部和社科部），2010年又增加了研究生学院、信息工程管理学院和外语教学部。

几乎所有高校在成立二级学院之后，校级领导和二级学院负责人都会考虑到这样一个问题：学校该赋予二级学院哪些办学自主权？2008年起，广东医学院确定检验学院为二级财务综合改革试点单位，按该学院年度学费收入的4%划拨正常运转经费，正常运转经费的二级分配和使用审批权完全由试点单位决定。经过2008至2010年三年的试点，不仅让试点单位掌握了二级分配的原则和办法，也引起了全校员工对校院二级管理的关注和思考，开启了学校推进校院二级管理改革的大门。2011年，新到任的学校党委书记江文富提出“弯道超车”和“垂直拉升”的思路，要求加快推进校院二级管理改革进程。经过职能部门调研和二级学院申报，学校批准“信息工程管理学院”和“人文管理学院”两个与医学关联度不高的二级学院作为新一轮校院二级管理改革的试点单位。学校按试点学院全年学费收入的28%划拨试点综合经费，明确试点单位自主分配和使用“正常运转经费、学生党团经费、教学和专业建设经费、学科建设经费”四大块经费。学校授予试点单位更大的办学自主权。

三、广东医学院校院二级管理体制改革取得的成绩及需要破解的难题

从2012年起，“广东医学院校院二级管理体制研究”课题组人员一直对试点单位进行跟踪，发现二级学院在成为试点后自主办学积极性大大增强，办学管理水平和专业建设水平明显提高，但改革并不一帆风顺，遇到不少困难，进展十分缓慢。

课题组人员经分析认为，试点给二级单位带来的变化主要有四个方面：一是办学责任意识得到提高。信息工程学院在实习点匮乏的情况下，学院领导主动带领全院员工与多方联系，在2013年一年内就增加了13间实习基地（在改革前要增加3间都困难），300多名实习生都得到了合理的实习安排。二是成本效益观念得到加强。试点学院领导意识到人员成本是最大的办学成本，招聘人员会更加深思熟虑，比如，信息工程学院同网络信息企业协同创新，聘请既有实践经验又具备教学资质的信息工程专家给学生授课，解决了师资不足的问题，同时又拓宽了学生的就业渠道。三是重视社会交流与合作。有了独立的专业和学科经费作为支撑，试点学院同科研单位、企业对接的积极性大大提高，为学院的科研发展谋求更多资金和技术支持；四是提高了民主决策的能力。两个试点单位都能够充分发扬民主集中制的优点，重大事项（如内部机构调整、课程设置、经费分配等）均通过党政联席会议或职工大会商定，二级学院的主人翁意识得到有效发挥。事实让我们乐观地看到，以财务改革为核心的校院二级管理改革已经带动了人事、教学、科研和学生管理等部门的相应改革。

随着试点工作纵深发展，许多“一元管理”时期的做法已不合时宜，需要逐步改进：一是课酬结算方式。人事处统一计算全校教师课酬，这种做法是基于学校明确各授课教师超定额课时的前提下进行的，而在未明确教师个人超工作量的情况下，由学院间独立结算课酬难以实现。二是科研立项和经费管理。这一部分目前仍由学校职能部门（科技处和教务处）负责。为推动薄弱学科发展，提高教师科研积极性，学校应考虑将该部分权限交给二级学院，由后者根据发展需要自行调配。三是扩大分配权限。学校应将教师外出进修学习的“人才建设经费”和“绩效工资”都下放到试点单位，由试点单位自主管理。四是学科、专业建设的统筹规划。二级学院长期依据学校政策开展工作，习惯于按部就班，学院领导往往考虑短期事项过多，对远期的布局关心不足，这方面需要学校加强引导。

四、改革试点给予我们的启示

改革进程中遇到问题和困难乃属平常，但如果没有统一的认识，改革的措施永远无法落实到位。因此，要解决技术上的问题，首先要有正确的认识。回顾广东医学院六年来两轮的试点，课题组人员认为，广东医学院校院二级管理体制改革还需要在“创新”、“坚持”和“实干”三个方面多下功夫。

（一）改革需要创新

创新是改革和发展的首要条件，是民族进步的灵魂。对于一所由单科医学院校发展起来的多学科高校，在向校院二级管理迈进的过程中，理论创新、体制创新和运行创新缺一不可。

1.理论创新。二级管理在理论上没有标准概念，在操作上也没有统一模板。因此，进行校院二级改革，无需考虑概念的束缚，而要在建设过程中放开手脚、大胆创新。针对广东医学院校院二级改革，现任院长郑学宝提出二级学院“全成本核算”，要求二级学院在承担课时费、学生活动经费等日常运转经费的基础上还要核算财产占用费和水电费等，这实际上是对二级管理的内涵作了扩展。早在1958年，英国人维泽在《教育成本》一书中就第一次提出了“教育成本”概念。在我国，首先对教育成本探讨的是潘序伦先生，1980年，潘序伦先生在他的《开展“人才会计”研究》一文中就提出应当采用工业会计的方法核算学生的培训费用②，因此可见，对二级学院进行“全成本核算”是有理论基础的。在当前开展全成本核算的条件尚未成熟的情况下，我们可以将“全成本核算”作为终极目标来指导规划改革蓝图和布局每一阶段的工作。

2.体制创新。人事管理、教学管理、财务管理和学生管理每个板块下放多少权力，不能一刀切，也无需一步到位，可以根据学校实际情况弹性约定。譬如在财务分配上，如果学校经济状况良好，没有债务负担，学校短期没有大型基本建设，学校可把更多的财权下放给二级学院，如国内有的高校将学费收入的52%下放到二级单位（如华中师范大学），也有的高校采取按每生固定标准的办法划拨经费（如北京交通大学）。广东医学院当前采取按生均学费28%的比例拨款，这个标准是高还是低，不能仅凭比例说话，关键是要看二级单位拿了28%之后承担了多少责任。广东医学院一位信息工程学院工科学生每年交给学校学费为4730元，住宿费1500元，财政拨款9890元（8600*1.15），学校总共可得到收入16120元。按照试点约定，学校划拨给二级学院1324.4元/生（4730*28%），仅占一名学生所带来总收入的8.22%（1324.4/16120），学校还有14795.6元（16120－1324.4），占总收入的91.78%。从二级学院承担的项目来看，校级资金并没有因为推行二级管理而削减，反而由于“分灶吃饭”，学校捂住了“钱盖子”，更能集中财力办大事；此外，各二级单位办学积极性的提升，有利于上下齐心协力把学校发展的“蛋糕”做大做好。

3.运行创新。当前我国许多高校的二级学院数量在20个左右。二级学院可以根据学科特色、发展历史，保留自己的管理体制和管理模式，应该允许不同学院的分配标准存在差异。如华南师范大学各个二级学院课酬分配办法和分配标准就有所不同，他们的实践经验告诉我们，学院之间收入差异越大，二级单位努力提高办学质量的动力就越足。

（二）改革需要坚持

改革是探索，是攀登，既要求设计者方向明确，也需要执行者坚忍不拔。从广东医学院改革的历程来看，实行校院二级管理改革，学校领导层和全体员工都必须坚持以下四个原则：

1.坚持鼓励改革的原则。党的十八大提出全面深化改革的要求，作为理论高地的高等院校理应理论先行。全国人大代表厉以宁讲过“改革是伤筋动骨的事情”。没人会愿意抛开安逸去自寻烦恼，但我们认识到，贪图眼前的安逸而止步不前，会为以后埋下忧患的种子。一个有担当的领导干部就要有为后人种树的胸襟，而不是在前人留下的大树底下不思进取。学校高层要敢于承担，敢于放手，在人、财、物方面给予二级学院更多政策支持，鼓励先行先试。

2.坚持循序渐进的原则。改革在起步时往往困难重重，推进校院二级改革，需要我们有矢志不渝的决心和循序渐进的耐心。广东医学院针对学校学科、院系设置的实际情况，在校院二级改革中可采取“先易后难”的方式逐步推进，以信息工程学院和人文与管理学院等非医学类专业的二级学院为改革的突破口，取得经验后逐步向检验学院、公共卫生学院、药学院和护理学院推行，最后着手临床学院的改革。在临床学院实行二级管理虽然最棘手，但我们相信，经过其他学院先后进行改革，学校二级管理会产生更成熟更完善的方案和模式，临床学院的难题终会迎刃而解。

3.坚持边做边改的原则。相较于英、美两国成熟的“校、院、系”三级管理体制，我国高校对二级学院的管理模式还在“摸着石头过河”③，既要小心谨慎，又要有敢于过河的勇气。人们常说：先出发的人不一定会先到达，这是竞技场上常有的事情；但不出发的人，永远无法到达，这更是竞技场上的铁律。对于在实践中发生的问题，我们应该冷静分析，客观对待，设法解决，不能一遇到问题就对当初的设计产生怀疑，甚至随意全盘否定，如果人人都抱着这样的态度，学校将永远无法完成二级管理改革的进程。

4.坚持绩效评价的原则。通过绩效评估，可以为学校的人力资源规划、财务预算、教学工作安排提供较为准确的信息，可以使有限的资金及时合理地分配到重点专业学科，使有限的资源配置做到最大化，以取得最大收益④。实行二级管理后，学校各职能部门要转变观念，主动做好服务工作，变过程管理为过程服务，变行政命令为结果考核，用量化手段促使二级单位按既定的管理轨道自我发展、自我约束，最终实现“小河有水大河涨”，带动学校整体发展。

（三）改革需要实干

李克强总理指出：“改革贵在行动，喊破嗓子不如甩开膀子。”改革不仅需要思考，更需要踏踏实实的实干精神。当前广东医学校院二级改革需要重点解决的事情是：

1.改革课酬结算办法。课题组人员近期对广东粤西三所高校课时费分配方案进行专题调研，了解到湛江师范学院的课酬由学校“打包”到各二级学院，学院自主进行二次分配⑤，该做法很有借鉴意义。广东医学院可对所有的课程设定统一标准课酬，各二级学院之间按教学计划规定的标准课酬进行结算；至于两个以上学院学生在同一时间、同一地点听取同一位老师授课时，其课酬分摊既可以按学生人数比例进行分配，也可以由学院间协商简单划转。在学院确定可分配总酬金以后，二级学院内部既可以参照学校现有超课时办法计算每位老师的应得酬金，也可以另行设计其他办法进行二次分配。

2.改革经费拨付形式。一般文科类高校的实习见习比较简单，实习和见习工作是在教务处的指导下由各二级学院自行管理和安排的。医学院校为了统筹管理，一般都设有专门的实习见习管理部门（如医院管理处、实习管理处），负责实习基地的建设和维护工作。我校文理兼招，学校可以将学生的实习见习经费打包拨付给各个二级学院，鼓励二级学院采取自行建设和委托实习管理部门代为建设相结合的方式解决学生实习基地问题。为调动实习管理部门工作积极性，学校可以允许实习管理部门按提供实习人数向二级学院收取一定的管理费用于弥补运作经费。这样做的好处：一是二级学院只管花钱购买服务，便可完成教学任务，不必耗费过多的精力在开辟和联系实习基地上；二是实习管理部门可充分利用资源优势，集中安排实习点和下点租车等，减少重复开支；三是实习管理部门的服务质量与其运作经费挂钩，达到良性循环的目的；四是各二级学院通过实习基地的建设更好地融入社会、服务社会。

3.逐步完善配套建设。二级管理同精细化管理紧密相连，安装电表水表，统计房产面积是进行“全成本核算”的基础。由于历史原因，这些基础工作比较薄弱，可以采取“分步实施，有粗有细”的办法区别对待。譬如，对于办公用房，则可按设定的标准和实际占用的数量准确计算其房屋占用费和水电费（可利用远程抄表等现代管理手段，精确统计每个房间的水电消耗），对于公共区域的用房和水电费用则可按使用人数或次数进行统计分摊。如此一来，既解决了部分二级单位多占房产和浪费水电的现状，又可以盘活学校各类资源。

4.充实二级学院管理队伍。校院二级管理，将原来集中在学校层面的管理工作相应下移到各二级学院。按照“人随事走”的办法，可以把部分机关人员分流充实到各二级学院来，实现“小机关，大服务”的管理格局。领导层要做好引导工作，鼓励年轻干部安心在基层工作，确保二级学院管理队伍稳定。

5.引导二级学院用好财权。权力的分配有两个原则：权力的集中以权力的约束为前提；而自主权下放以基层能够合理地使用这种权力为前提⑥。二级学院在预算安排上容易出现重短期轻长期、重民生轻学科建设的倾向。这些问题的解决，一方面需要职能部门对二级学院经费的二次分配给予专业性的指导，对二级学院的专业建设、学科建设给予必要的帮助；另一方面需要学校改革财务审批制度，给予二级单位在经费使用上更大的自主权。

6.完善二级学院监督机制。为确保每一项重大决策不出现失误，两个试点单位领导主动提出要完善二级学院的监督机制，希望成立“教授委员会”、“二级职代会”和“二级纪检组”等机构，通过扩大民主参与，确保决策的民主性和科学性。学校实施校院二级管理体制之后，应该建立纵横联动协同管理的机制，实现责任和权力同步下放、放活和监管同步到位。

7.建立校级绩效评价体系。二级管理是把“双刃剑”，如何保障学校下放的财力、物力使用得当，这是学校领导层最为关心的问题。据相关资料显示，国内外实行二级管理的高校一般普遍建立了校、院二级绩效评价体系，即二级学院根据学校宏观政策在年初提出学院年度工作目标，在年末根据考核目标向学校提交自我评价报告，学校组织相关部门进行评价考核。这种做法将校、院两级评价作为学校向学院下放财权、事权的重要依据和对领导干部考核的重要参考，十分值得借鉴和推广。

五、结语

理论研究和实践探索，让我们深深地感受到：校院二级改革既需要职能部门有简政放权的胸襟，也需要各二级学院有敢于担当的勇气；学校既要有明确的指导思想和改革目标，也需要有行之有效的改革方案和管理办理。经过为期六年前后两轮的试点，广东医人对校院二级管理的概念、校院二级管理的目的以及如何建设校院二级管理等一系列问题已基本清晰并逐步形成共识。毫无疑问，研究并制定符合广东医学院实际情况的《校院二级改革方案》和《校院二级管理办法》这两项工作已经摆到我们的面前，需要我们深入思考并着手落实。

[本文为广东医学院医学教育2012年重点研究课题，（编号：JY1165）]

注释：

①吴静.高校二级管理模式下宏观调控实现方式探析[J].中国高教研究，2005(5)：23—25

②杨世忠.论高等学校的性质、目标与绩效[J].会计之友，2013(9)下：92—96

③钟冲，王成璋.高校二级学院综合改革拨款模式研究[J].教育财会研究，2013(3)：29—33

④高翔.高校年度教育经费绩效评估指标体系初探[J].经济师，2012(9)：115—115

⑤湛江师范学院校内津贴分配办法补充规定（湛师院[2005]111号）

⑥邵积荣，邵嘉琪，陈思宁，庞登文.多校区财务管理问题研究[J].会计之友，2013(5)中：122—125

⑦周巧玲，谢安邦.对高校内部资源配置的思考[J].高等教育研究，2011(9)：36—40

（责编：若佳）（责编：吕尚）

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1004-4914（2014）07-191-03

邵积荣，广东医学院社会合作处处长，人文与管理学院会计高级讲师、高级会计师；陈思宁，广东医学院财务与资产管理处预算科长，会计师；黄冬妮，广东医学院社会合作处科员；作者单位：广东医学院广东东莞523038）