政府化视阈下我国煤炭监管法律问题研究

周莹

一、政府主导下的煤炭监管体制

煤炭监管是指国家煤炭监管部门根据法律法规授予的监管职权和范围，依据法定的程序和标准，对煤炭行业和市场的参与者（企业或个人）及利害关系人的相关能源活动进行监督和控制的行政活动。煤炭资源的特性决定了能源监管是一种社会性监管和经济性监管相结合的监管活动，具有市场有限性、政策性和公共性等特征。对煤炭的经济性监管包括市场准入和价格管制，社会性监管包括环境影响、安全设施和服务质量的反馈等方面。然而，传统的监管体制过于注重行政强制手段，采取行政命令的方式对煤炭产业链进行干预，忽视了市场本身的激励机制和引导作用，从而导致了煤炭企业竞争的缺乏和发展动力不足，造成产业效率低下。煤炭监管机构独立性的缺失、现有的监管机构缺乏正确的职能定位、立法和执法环境的干预因素过多，造成了政府的监管失灵。合理把握煤炭产业各个环节的监管力度、监管内容及其相应的实施、保障措施，成为构建煤炭监管体制的主要内容。

二、目前监管体制存在着的问题

1.煤炭监管缺乏完全独立性

煤炭监管的独立性包含两个方面的内容，一是监管部门自身的独立，二是监管与生产的分离。在实际的监管过程中，国家煤炭安全监管部门并没有完全独立的监管权，安监部门需要地方政府的配合合作。而在地方财政与政府监管的利益博弈过程中，政府监管往往处于弱势地位。根据《安全生产法》第九十四条规定：“煤矿安全监察部门作出的关闭煤矿的行政处罚，应该报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限作出决定。”这些处理决定不仅包括关井停产、停改整顿、产量降低，甚至还包括执行行政处分，开展安全专项整治等一系列处理决定。煤炭企业，作为当地政府的纳税大户，又是地方政府政绩的主要来源，而监管机构的处置决定往往会在不同程度上降低煤炭产量，影响地方政府财政收入，这就触动了地方政府的利益，因此地方政府对责任煤企往往采取包庇、纵容的态度，不愿意与监管机构合作。

2.法律保障不健全

完善的法律法规对监管措施的制定和实施都至关重要，它能保证政府监管既不缺位又不越位，在一定程度上也是防止监管利用权力谋取私利的手段之一。目前为止，我国已经形成了以《中华人民共和国煤炭法》为主，劳动法、行政许可法、环境类法律为辅的、较为完整的煤炭监管的法律法规体系。但是，实践才是检验真理的唯一标准，在与煤炭生产实践相结合的过程中，现有的法律法规体系仍存在诸多问题。

现有法律内容过于粗泛，对具体的细节问题考虑不够全面。小型煤矿企业资金投入少、安全设施落后、生产环境较差，在制定监管政策时如果不能全面顾及到这些企业，会大大的滋生小煤矿的侥幸心理，置员工的生命安全和社会福利于不顾，为了创造更多的经济效益铤而走险，其结果必然是小型煤矿的事故发生率居高不下，甚至会有愈演愈烈之势。这明显违背了制定此法的初衷。所以监管政策在制定时就应当全面考虑小煤矿的实际情况，提高小型煤矿市场准入的门槛，重点加强对小型煤炭企业的监管工作，增强政府监管的威慑力，最大限度地减少煤炭安全事故。

三、煤炭监管的对策及建议

1.正确定位政府监管职能

政府监管应当“独立化”，进行正确的角色定位，实行监管与生产的分离，顺应政企分开的潮流，从制度上彻底改变政府监管部门既是行业监管者又是行业利润受益者的不良局面，保证监管的公平性和稳定性。分清政府监管与企业经营的界限。煤炭企业是市场活动的主体，负责具体生产活动，而政府监管部门是企业生产的外部监管因素，不插手企业的生产经营活动。

再者，煤炭监管方式“市场化”，改变传统的全方位的管理手段，根据煤炭行业市场不同阶段的不同特点而有所区别，合理划分经济型监管和社会型监管之间的界限。对于煤炭企业的市场准入，应当以社会型监管为主，对煤炭企业的资格资质严格审查，充分考虑煤炭企业的选址、煤炭企业可能造成的环境影响和生态破坏。对于经营阶段的煤炭企业，则应该以经济型监管为主、社会型监管为辅，在保证煤炭企业安全生产的前提下，尽可能减少对煤炭市场的干预，充分发挥市场的主导作用。在煤炭的销售环节，由于多数涉及私人主体的参与，则主要依靠经济型监管手段，合理控制煤炭销售的价格、费率。

2.健全政府监管机构设置

加强煤炭监管机构的纵向延伸。监管的范围覆盖到煤炭经营的第一线，将原有的三级监管构架拓展为“国家一省市一地市一县乡”四级构架的模式，这意味着需要在现有监管编制的基础上，扩大监管人员的队伍，特别是应当逐步增加县乡级别的煤炭安全监管队伍，从而实现监管阵线的前移，改变原有监管无法落实到基层的现象。

煤炭企业的监管部门众多，短时期内建立一个统一的行业管理机构是不现实的，因此监管部门之间良好的合作意识对于监管措施的施行至关重要。如何将部门间合作制度化、法律化是培养监管机构协作意识的主要内容。一是要加强上下级监管部门之间的协作，当监管部门进行监管活动时，在自身责权范围内的事件进行直接处理。而对于超出职责范围或者应当由上级监管部门负责的监管事项，需及时通知上级，上级部门收到通知时，委派安监工作人员实地调查取证，必要时可以要求下级监管部门协助工作。另一方面，对于某些监管部门无法独自处理、需要相关政府部门共同协作的问题，监管部门可以定期组织部门间的联席会议，或者通过申请上级部门召开联合听证会等方式，相互通告交换监管工作记录。

四、结语

煤炭作为中国的基础能源，是我国经济社会发展的推动力。然而，煤炭资源毕竟有限，面对日益严峻的能源危机、环境压力与经济利益之间的选择时，煤炭企业却难以做到“鱼与熊掌兼得。当前，我国“十二五”规划纲要已经通过，明确我国将坚持 “深入贯彻节约资源和保护环境基本国策，节约能源，降低温室气体排放强度，发展循环经济，推广低碳技术，积极应对全球气候变化，促进经济社会发展与人口资源环境相协调，走可持续发展之路”的指导思想。笔者相信，只要煤炭监管措施得当、落实得力，煤炭行业必将能够实现经济利益、环境利益和社会公共利益的共同发展。

参考文献：

[1]刘东刚.中国能源监管体制改革研究[D].中国政法大学博士生论文，2011.3.

[2]冀利民.我国电力监管体制的制度变迁分析[D]. 山东大学硕士生论文，2007.10.