政府采购扶持企业创新的机理研究

郭 宝，卓翔芝，宫 兵

（淮北师范大学 管理学院，安徽 淮北 235000）

引 言

政府扶持企业创新可采取多种措施，多种政策。一般地，有供给政策、需求政策与环境政策。政府采购是需求政策中的一种扶持措施，但是政府采购在促进中小企业发展与科技创新的作用并未得到充分体现[1]。本文将重点讨论需求政策中的政府采购对企业创新能力提升的影响。

一、相关研究综述

在政府采购的功能上，Rothwell指出政府采购主要通过创造一个创新的产品市场、创新需求、新产品的试验场所来促进企业创新的[2]。Geroski认为政府采购政策比广泛使用的R&D补贴政策在激励创新上更有效率[3]。王春晖、李平指出政府采购对企业创新的作用机制是竞争择优、风险共担、技术溢出、创新导向[4]。在政府采购扶持企业创新存在的问题上，和金生、张凌志认为存在政府支持力度不够、政府监督不到位，以及企业自身动力不足等问题[5]。彭鸿广指出采购工作存在缺少监管、缺少评价，政府采购的范围过窄导致政府采购单位对采购自主创新产品的意识淡薄，企业对此类政策也并不知晓，采购规模小等问题[6]。高诚森指出政府采购存在寻租行为，认为应建立健全符合中国国情的政府采购制度[7]。而张钦红、王晓雯则指出政府采购扶持企业创新过程中，存在企业的逆向选择问题[8]。在具体的政策制定层次上，于安指出政府采购扶持企业自主创新的主要措施应包括采购中的供应商资格与保护、创新的产品或服务优惠、新旧技术出现时的采购变动、政府采购的限额标准、采购方式[9]。马理认为对政府采购的招投标机制进行设计，防范政府采购中的合谋操纵行为[10]。骆建文、彭鸿广认为应从服务质量、效率与效益入手设计政府采购自主创新产品的绩效评价指标[11]。

这些研究肯定了政府采购对提高企业创新能力有较好的帮助作用，同时也指出政府采购的扶持创新作用同预期目标相比存在的差距、问题以及提出相应的措施。但这些研究并没有深入讨论参与采购后政府与企业的行为是如何影响企业创新的，也没有过多得从企业创新的深层原因探讨如何缩小这种差距，所作出的结论并没有同政府采购扶持企业创新的过程有机结合起来。此外，既然，政府采购是创造或保护了一个细分市场，那么就有必要考虑市场中的用户利益对这种政策效果的影响。因此，文章提出不能仅仅局限于讨论政府采购的创新扶持作用上面，以及采购体系的设计方面，更需要对政府采购是如何影响企业创新能力的机理有一个基本的认识，这样才能高效地整合上述学者所作出的研究，最终有助于提高政府采购扶持企业创新的效率与效果。

二、政府采购扶持企业创新的机理

政府采购对企业创新的影响机理如图1示。

图1 政府采购扶持企业创新的机理

1.政府采购政策制定：凸现创新扶持优势

政府首先要制定正确的采购扶持创新政策，政策内容常包括供应企业资格、采购商品、采购方式、采购类型、采购规模、采购范围、采购标准、采购时限、采购手段等因素。但无论政策如何设计，应主要围绕：

（1）扶持创新导向性目标。政府采购思想主要从成本节约目标转移到创新扶持目标上来。

（2）内外部一致性。即政府采购对外要避免与国际通常政策冲突，特别是要避免与WTO框架下采购协议相冲突，避免与国内现有其它法律冲突，同时设置解决法律冲突的优先权或者解决办法。

（3）采购高效性。虽然采购目标是以扶持创新为主，但仍然强调效率与时间，尽量减少参与企业的参与成本、缩短参与时间、降低参与难度。

（4）采购的针对性。即能够选择出合适的企业与扶持项目。一些大强企业、一些成熟技术或产品项目并不太适合利用政府采购来扶持创新。而缺少资金导致创新困难的中小企业、拥有缺少市场检验的新产品的企业比较适合利用政府采购进行扶持创新。

2.企业参与：获得政府采购的创新扶持优势

制定正确的政府采购扶持企业创新政策仅仅是前提，参与企业应在政府的帮助下要有意愿、有能力、低成本、较公正地参与到采购中去，并获得相应的直接的资金、技术、分包合同等采购收益。这将意味着一方面，企业应加强自身的参与采购并获得采购合同的能力。这要求企业要及时、准确、全面掌握政府采购信息，对采购政策要知晓、深入消化，精深分析政策内容，结合自身的优劣势与创新需求，组建采购团队，编制参与计划，整合管理咨询公司、中介组织、大强企业等其它组织力量，直接或间接帮助自己获得政府采购的资源，与政府采购相关机构、部门、人员相配合，积极反映所遇到的问题与困难。

另一方面，政府要作好政府采购扶持创新的宣传、培训与相关机构的沟通工作，要对参与企业的行为、相关政府部门与人员的行为进行监督，力求最大程度保证够资格参与的企业都能参与进来，消除企业为获得政府采购而采取的不合法的行为，保证参与企业的参与成本降低，减少不必要的花费与时间，保证保证政府采购部门与人员能公正、公平地依法办理企业参与政府采购事宜；依然要保证企业能够顺利获得采购后应得到的直接的采购利益。

3.创新利基：获得市场优势

政府采购扶持创新仅仅使企业获得一份暂时的受保护的细分市场，这种细分市场就是企业的创新利基，提供了时间与空间的创新保护，使企业能获得创新资金、市场信息、用户使用问题等关键创新资源，为后续创新打下良好的基础。因此，企业重点工作将是：建立专项的创新团队；持续改进产品；解决用户需求问题；快速构建技术专长与企业声誉。

4.持续创新：获得扶持创新优势

这一阶段，企业的工作是将政府采购扶持创新纳入企业创新战略中去。首先，开拓市场。政府采购降低了现有创新利基的竞争激烈程度，然而这个细分市场可能太小，或者未来的竞争仍然会激烈，因此，企业可利用已获得的市场优势、资源优势、技术优势开拓相同、相似的市场；其次，创新变革。由政府采购所到的一些创新上的优势毕竟是有限的、短期的，因此企业要利用这一有限时间及受保护的创新利基所提供的资源与技术，加大创新力度，以创新战略为纲，结合其它创新扶持资源对企业进行创新变革，增加急需解决的创新问题所需的投入，对企业的创新基础、创新制度进行完善。

5.采购调节变量

（1）创新需求。不同的参与企业可能面临不同的创新需求与问题，同样的需求与问题在不同企业之间的重要性、紧迫性、复杂性、难易性也会不同。创新需求影响着参与企业的参与动力、创新动力，影响着采购政策制定。一般地，企业越是缺少资金、缺少市场、缺少时间，所欲解决的创新困难越重要，那么参与政府采购获得创新扶持优势的动力与创新变革意愿越大。因此，采购政策应与企业多样的带有异质性创新需求相匹配。

（2）企业创新状况。企业创新状况不仅影响政策制定，也会影响企业参与意愿、创新激励与持续创新能力而影响最终的扶持创新效果。企业创新状况评价，主要包括以下三个内容：第一，企业创新潜力分析。一方面依据企业现有的专业技术创新能力与全体员工的创新能力，另一方面依据企业的基本管理制度、创新管理制度、创新物质资源等创新基础设施的建全程度，来分析企业未来进行多层次以及长期的技术创新潜力。第二，企业产品创新分析。衡量企业产品是不是属于创新型产品，原始创新还是模仿创新，高端创新还是低层次创新，持续性创新还是突破性创新以及产品创新的先进性与经济性分析。第三，企业家精神分析。主要分析企业家及高层管理团队所具有的诚实守信品质、创新精神与创新意愿的程度，企业家及高层管理团队越具有这种品质、精神与意愿，企业越能进行创新变革，越愿意加大创新投入，越能有效利用政府采购的创新扶持优势。企业家精神分析是最重要的评价企业创新能力的标准，政府采购扶持创新对象应首先选择具有良好创新口牌与良好信用的企业。

三、政府采购扶持企业创新的机理的控制

扶持企业创新是一件艰难、复杂的任务，需要政府、企业、用户等多个创新主体之间的互动与监督，仅仅靠任何一方自觉、主动地推动采购扶持创新过程顺利地进行并不现实。因此需要政府对采购扶持创新工作进行监督与控制，才能保证政府采购的创新扶持效果。这种控制与保证如图2所示。

图2 政府采购扶持企业创新的控制系统

1.政府自身的监控

这种监控主要集中于两个方面。第一，政府采购结构性监控。首先，政府为了应对政府采购目标的改变，而对自身的机构、部门、业绩考核作出调整，而与政府采购的公共政策功能具有一致性；其次，要使相关工作人员的素质、业务能力、服务能力、指导能力、解释能力与扶持政策的要求相匹配；再次，对相关采购人员的违法、违纪行为进行监控，防范寻租行为；最后，对政策制定流程的科学性与高效性进行评价与控制；第二，政府采购内容性监控。对政府采购政策的创新扶持规则、措施进行评价。针对变化的情况与遇到的问题，对政策具体实施规则进行评价与完善；第三，扶持企业的创新能力评价。要对参与企业进行创新能力与创新潜力评估以确定扶持力度、扶持内容，并为扶持效果评价打下基础；第四，扶持效果的评价。需要对比扶持前后的企业创新能力，比较企业参与成本、政府扶持成本与创新收益，为下一轮政策制定作依据，同时也要评价所选择的评价体系，是否确实能反映出政府采购的真实效果与效率，能有效区分政府采购与其它扶持措施在提高企业创新能力各自所占的作用。

2.企业实际参与监控

政府对参与采购的企业也要进行监控。这项工作主要集中于以下三个方面：第一，对参与企业的逆向选择控制。防范不具备参与条件的企业弄虚作假、机会主义行为，防范大强企业借助本身的影响挤占其它参与企业的采购份额，防范参与企业违法、违规的行为；第二，提升参与企业的采购能力。企业对政府采购政策不了解、错误理解、不知道如何参与，无法较快、较好地处理参与过程中所遇到的困难、新问题将导致企业参与采购困难，参与成本过高，采购能力较低，这需要政府对企业要加强关于政府采购方面知识的指导、宣传、解释，加强与参与企业的沟通，提高它们的参与采购能力；第三，对政府采购人员进行机会主义控制。防范他们的违法、违规、错误、不适的采购工作行为；第四，扶持收益的莸得性评价与监控。核实参与企业是否已及时获得采购合同所给予的全部经济利益，对已获得扶持收益的企业的参与成本进行评价。对企业参与过程的监控就是要确保参与企业就是政府采购所要扶持的企业，确保大多数符合采购条件的企业能够参与采购，确保已获得合同的企业能得到应得的直接的扶持收益。

3.企业扶持转化评价

政府仍然要对企业所获得的创新资源的分配、利用进行控制与评价。这体现在二个方面：第一，企业的道德风险控制。这要求政府要保证所获得的采购扶持资源用于产品的改进、用户解决方案上，用于企业其它创新需求优先级比较高的创新活动中去；第二，后续的创新能力支持。政府仍然要对企业的创新需求与创新困难进行动态分析，对于企业回应市场需求、用户要求所不能解决的技术与市场难题，政府仍然要提供知识、技术、市场信息方面的支持与帮助，政府仍然要对所选择或创造的细分市场建设进行必要的投入，比如宣传有关产品知识、建立标准，为企业后续创新所需要的市场扩大作好外部的支持工作。

4.用户反应

政府采购实质上就是创造或保护了一个创新利基市场，为了确保企业能够获得长久的创新资源，对用户反应也要重视。这包括：第一，用户成本评价。用户成本是指产品生命周期成本，如果实际应用表明，新产品消耗过多的其它政府资源或自然资源，或者其生产制造过程是高污染、高消耗的，那么就需要对这种新产品的政府采购保持谨慎；第二，用户使用评价。一方面，主要是对使用产品过程中产生的新发现、新需求、新要求、新问题进行搜集与分析，以获得比较全面的用户知识与市场信息。另一方面，可以为用户提供较满意的问题解决方案，为进一步巩固利基市场与开拓新市场作准备。尽管听取用户的使用评价有利于企业未来的产品创新或提高自身的市场竞争力，但既然市场与用户是政府所创立并保护的，企业可能更易忽视对用户满意度的调查与使用信息的搜集，因此，这一工作也需要政府进行引导，创造机会，搭建用户与企业的信息交流与反馈平台，推进双方交流。

5.第三方监督

要使政府采购能确实达到创新扶持目标，还需要第三方的力量从外部进行监督。第三方力量主要指大众媒体、专业管理与审计机构、高等学校与科研机构等组织。这些第三方组织具有强大的信息传播、知识创新、专业技术等优势，利用这些优势，第三方组织可以对参与各方的行为进行监督与支持。这种监督表现为：一是信息披露。揭露采购中存在的违法问题、政策的不完善之处以及参与各方的不当行为；二是提供信息交流平台。可为政府提供信息传播、知识普及的帮助，为企业提供有价值的用户与市场反应信息；三是提供有价值的建议、方法、服务。利用自身的知识创新优势，为企业提供专业的采购服务与咨询，为政府提供有价值的建议与方法。对于其中的一些组织，这可能要收取一定的费用，但是这恰恰能够形成一种市场激励，更能促进企业重视政府采购工作，也能促进这些组织提供高质量的支持服务。

结 论

1．政府采购扶持企业创新是采购流程与企业内部创新流程的有机整合的过程

这个过程一般要经过政策制定、获得政策优势、转化优势与持续创新努力四个阶段，前两个阶段是采购流程，后两个阶段属于企业内部创新流程。但这四个阶段不可能完全割离开来。企业内部的转化优势与持续创新努力将影响企业的参与采购能力，也会影响政府的政策制定。同样，采购政策的制定也会影响其后的企业参与、转化与持续创新工作。而最终的创新扶持目标则是这一有机整合的过程的结果，任何一个阶段工作的低效都将影响扶持创新工作的效果。这将意味着政府采购扶持企业创新工作应该覆盖这一整个过程，而且要依据企业创新需求与创新状况进行动态的调整与监控。

2.政府采购扶持企业创新过程是协调政府、企业、用户三者创新互动过程

在这种过程中，政府、企业与用户的创新互动关系是最根本的。首先，政府与企业是政策保护下的合同代理关系，政府要对企业参与采购行为与创新行为进行指导与监控，企业也要积极、主动、理智地完成政府给予的创新任务；其次，企业与用户的关系则是一般意义下的市场交易关系，企业要对用户的需求负责，要为用户创造新价值，而用户也可以提出自己的要求；最后，政府与用户的关系则类似于组织内部的行政管理关系，用户被政府政策所限定，但用户可以向政府反映其遇到的问题与需求，也要理解与支持这种政策，但政府要持公正、客观态度，既不能过于维护企业的利益也不能使用户利益受损。正确处理好这三对关系有助于各方对采购政策的理解与支持，有助于实现创新扶持目标。

3.政府采购扶持企业创新是建立完善的政策扶持体系的过程

政府采购扶持企业创新涉及多方主体又是一个动态的过程，还会遇到意外的新问题、新需求，因此扶持工作需要建立多方面采购支持措施。这方面的工作重点是：改革政府自身的组织架构；建立企业家与企业的诚信档案；建立企业利用采购进行创新的绩效评价；建立合理、科学的企业创新与需求评价；建立沟通平台以协调政府、企业、用户的关系；建立不同行业、不同企业的的采购扶持细则；充分利用第三方组织的力量。

[1]杨丽.政府采购促进中小企业发展的对策研究[J].科学与科学技术管理，2012（2）：131-137.

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[7]高诚森.政府采购寻租行为及对策探讨[J].福州大学学报：哲学社会科学版，2010（4）：28-32.

[8]张钦红，王晓雯.支持自主创新的两阶段政府采购政策[J]. 系统管理学报，2010，19（2）：147-150.

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[11]骆建文，彭鸿广.解析与构建政府采购自主创新产品的绩效评价指标[J]. 科学管理研究，2008，26（6）：89-92.