为民生工程保驾护航

李颖

【项目简介】2012年景德镇市审计局对本辖区县（市）2011年政府投资保障性住房进行了审计。审计查出了未按时间节点完成城市棚户区改造目标任务、未足额安排廉租住房保障资金、保障性住房准入与动态管理不完善、违规进行商品房开发及工程建设管理方面存在的问题，向有关行政主管部门及纪检监察部门移送事项2起。审计结果引起了政府领导重视并作出了批示，促进当地政府制定了相关的规范性文件《关于进一步加强保障性住房准入管理的通知》。该项目被评为2012年度全省优秀审计项目。

保障性住房是党中央、国务院关注民生、心系百姓，解决低收入者住房问题的一项重大民生工程，对于改善民生、促进社会和谐稳定具有重要意义。保障性住房主要包括廉租房、公租房、经济适用房等，不同的房屋类别面对着不同的社会群体。如今，随着国家保障性住房的不断投入和发展，保障性住房的建设规模也逐年扩大，如何确保保障性安居工程质量过硬、人民群众满意、经得起历史检验？审计部门顺应民众关切，及时把政府投资保障性住房情况列为审计监督项目。

制定审计方案确定审计重点

政府投资保障性住房审计的目标是在全面掌握经济适用住房、廉租住房、公共租赁住房和棚户区改造资金的筹集、管理、使用情况及项目建设管理情况的基础上，揭示和反映保障性住房存在的普遍性和制度性问题，促进政府投资保障性住房相关政策措施落实到位，保障资金管理和项目建设的规范有序、廉洁高效和公开透明。

为提高审计效率，审计机关组织人员进行了审前调查，通过对保障性住房建设管理流程及内部控制制度的了解，审计事项重要性分析和审计风险评估，确定四个方面的审计内容和审计重点：一是政策措施落实情况。审查政府投资保障性住房相关政策的落实情况和实际效果。二是供应和销售管理情况。审查保障性住房供应对象资格是否符合规定条件，有无向非住房困难家庭或非中低收入家庭销售、供应或发放廉租住房租赁补贴；审查经济适用住房销售基准价格定价是否符合规定；审查是否改变保障性住房用途，违规用于其他工程项目拆迁安置；审查保障性住房利用效率，有无长期闲置。三是资金筹集和管理使用情况。掌握保障性住房资金的来源和金额；检查资金下拨是否及时，是否符合保障性住房建设需要；资金是否按照国家有关规定管理使用。四是工程建设管理情况。检查保障性住房工程项目是否严格执行基本建设程序，工程监理、质量检测是否满足工程建设需要，工程投资控制是否严格，工程量审核、工程价款结算是否及时、准确；关注有无超标准超规模建设和损失浪费等问题。

采用多种方法查找违规问题

审计人员进入相关被审计单位进行审计后，按照制定的审计实施的内容和要求开始审计。审计实施过程中，审计人员根据不同审计对象和内容，结合采取计算机辅助审计、查阅有关账目，现场勘查比对等方法，揭示保障性住房政策执行、管理中存在的违规问题。力求隐藏在经济适用房和廉租房（以下简称“两房”）的分配从中央到地方均出台了规范性文件，享受的范围和有关分配对象是否都符合的要求是此次审计关注一个重点。面对海量的数据，仅仅依靠传统的手工查账方法显然无法达到审计目标。审计人员决定利用从房管部门、民政部门、社保部门取得的两房分配情况数据、房屋自有产权登记数据、享受低保家庭数据，以身份证号码为主键，进行筛选、比对和分析，找出不符合分配条件实际享受两房的人员，揭示两房分配过程中存在的问题。通过对房管部门、民政部门、社保部门相关数据的采集、转换，建立一个查询，以两房分配情况表为基准表格，以身份证为主键，分别与产权登记信息表、低保人员情况表、养老保险明细表进行筛选、比对；针对查询的结果，分别找出购买经适房或者承租廉租房人员中拥有其他自主产权房屋或者重复享受廉租补贴人员名单、享受廉租补贴人员中拥有其他自主产权房屋的人员名单；同时将发现的情况与享受低保人员进行比对，找出违规享受低保人员的名单。将查出的违规人员名单与相关部门的台账进行核对，并将最后结果通报有关部门，进行查处。

在对某县（市）保障房审计实施过程中，审计组在现场清点保障房套数时，发现部分杂物间已经在使用，经询问该小区住户，得知该小区已出售了部分杂物间使用权，但前期对该县保障房主管部门的财务账进行审计时，并没有看到该项收入。因此审计组回到保障房主管部门，要求财务人员提供该项收入的账簿，经审计组人员反复谈话，项目部出纳终于承认长期未将收入登记会计账簿，也未将大额现金收入存入项目部开户银行的事实。审计查出后，移交项目主管部门进行处理，目前该笔资金已存入开户银行，并对相关责任人员进行了行政处分。

在对某县（市）保障房审计实施过程中，审计组带着某小区规划红线图到现场核对，发现该小区3#楼左侧，建有一栋商品房共计12套，部分占用了保障房用地。经深入调查，证实该栋房屋已全部出售，为无土地证、无工程规划许可证、无施工许可证的“三无”建筑，且建筑商并无商品房开发资质，属于改变保障性住房用地性质，违规进行商品房开发。审计查出问题后，已移交该县（市）纪委进一步处理。

及时反映审计情况 积极提升审计成果

保障制度制定、资金筹集、保障房的建设、保障房的分配、动态管理，这些都是保障性住房管理的基本环节，只要有一个环节出现问题，最终影响的都是被保障对象的个体利益。审计从各个环节入手，全方位揭示和反映目前保障性住房管理中存在的普遍性、倾向性的问题。

审计结束后，审计组分别对县（市）政府下达了审计报告和审计决定，并分别向江西省审计厅和景德镇市政府上报了审计结果综合报告，得到了各方面的肯定和市政府有关领导的高度评价。景德镇市常务副市长于秀明对审计报告作出了重要批示，并在《景德镇政务》上予以采用。这次审计结果在《景德镇政务网》上进行了公告。《景德镇日报》等相关媒体对此次审计成果也进行了报道。景德镇市审计局在当年代表景德镇市人民政府向景德镇市人大常委会所作《关于2011年度市本级财政预算执行和其他财政财务收支的审计工作报告》中，对该项审计中查出的问题进行了反映，引起人大常委们关注，督促各级政府认真加以整改。

被审单位对审计查出问题高度重视，制定10条具体整改措施，当地政府建立健全规章制度，出台了相关的规范性文件《关于进一步加强保障性住房准入管理的通知》。向有关行政主管部门及纪检监察部门移送事项2起，均已立案，受处理人员2人。

审计体会

体会一：关注保障性住房的政府投入。

一是资金投入情况。目前，保障性住房建设的资金来源主要依靠政府投入或者政府减免相关费用。如廉租房建设资金来源除中央财政按照一定的比例投入外，其余的则由地方财政配套完成。大力发展和建设保障性住房，首先要解决资金问题，能够做到“有米下锅”。由于保障性住房见效慢，费时费力，无法带来巨大的经济效益，地方政府不愿投入太多精力去争取和解决资金，造成了资金匮乏是各地建设保障性住房面对的主要问题，也是保障性住房建设缓慢的首要原因，因此，关注资金投入是建设保障性住房的基础。

审计实施中，审计人员首先要摸清当地保障性住房的资金规模和来源渠道等基本情况，审查相关资金投入是否按照国家规定比例拨付。对于资金配套不足的问题，审计人员要分析原因，是地方财政困难难以投入还是思想观念尚未转变，不愿加大保障性住房的资金投入力度。审计工作要促进地方政府转变思想理念，加大对保障性住房的投入，变“等米下锅”为“找米下锅”，如开展银行信贷投入，鼓励社会捐赠，个别地方也推出“租售”并举的措施来筹集资金。对于各项措施，审计中要注意风险控制，防止地方政府推脱责任，关注有无贪污挪用保障房建设资金等违法违规问题，为保障性住房资金“保驾护航”。

二是土地投入情况。土地是保障性住房建设投入的第二大因素，但由于建设保障性住房对地方政府无法带来任何土地收益，而土地收益又是地方政府财政收入的主要来源，从而造成地方政府对保障性住房的土地投入力度明显不够，或者划拨土地远离市区，道路交通不便，市政设施配套不到位，造成房屋大量闲置，居住率不高。审计实施中，审计人员首先要查看当地政府制定的土地规划和年度用地计划，审核当地是否按照国家要求和规定确保了保障性住房的土地供应，包括供应面积、所占比例等。抽查部分土地进行实地延伸查看，审核是否具备拆迁、建设和居住条件。具体到每一个保障性住房工程时，要审查项目土地手续是否完善，土地审批内容与实际是否完全一致，防止开发商利用保障性住房用地建设商品房。

体会二：关注保障性住房的项目建设。

一是核实项目建设手续。保障性住房建设一般任务重、时间紧，如果按照正常的项目设计、勘探、招标、审批等过程办理手续，难以在规定时间内完成项目建设任务，所以多数项目都属于边设计、边施工、边办理手续的“三边”工程。但是项目建设手续是否完善关系着保障性住房的质量和安全，特别是施工单位的资质证明和招投标程序的规范。由于建设单位经常会以时间紧、任务重作为借口，将应公开招投标项目未进行公开招标，或者指定项目建设单位。审计实施中，首先检查项目的“四证”是否具备，包括建筑工程施工许可证、建筑工程规划许可证、建筑用地规划许可证、土地使用权证。其次检查项目的招投标程序是否规范，有无存在“暗箱操作”，项目签订合同内容与中标通知书内容是否一致，未公开招投标项目是否履行了相关的审批手续，有无违规转包和分包项目。最后，检查项目施工单位资质、监理单位资质，有无国家建设主管部门颁发的资格证书。

二是审核项目建设规模。保障性住房与商品房显著不同的特征之一就是房屋建筑面积有着明确规定和限制，如廉租房单套建筑面积控制在50平方米以内，公租房和经济适用房面积控制在60平方米左右。保障性住房面积是国家立足国情，在深入社会调查研究的基础上做出的规定。既能满足一般家庭的正常居住需要，又能节省土地资源，减轻购房者和租赁者的经济负担与压力。同时限制住房面积也是防止违规享受保障性住房的有效手段之一，促进了保障性住房退出机制的实施。审计工作中，审计人员要审核房屋建筑施工图纸，测量房屋建筑面积。然后结合图纸，实地现场审核丈量房屋面积，并计算房屋建筑总面积和总套数，防止通过减少房屋套数来增加了单套房屋建筑面积的情况发生。

体会三：关注保障性住房的公平分配。

一是掌握房屋分配的管理办法。目前全国各地的经济发展水平各有差异，各地的保障水平也不尽相同，地方政府可在国家政策的允许范围内，结合当地实际情况和客观条件，制定具体的房屋分配管理办法，做到保障性住房的公平分配。公平分配是保障性住房政策实施的“生命线”，也是政策落实的核心，加强保障性住房的分配管理，是对政府执政能力的一种考验。审计实施中要审核地方政府制定的保障性住房管理分配办法或者实施细则是否规范；掌握保障性住房的申请和审批流程，摸清当地保障性住房分配管理的基本情况和保障类别，分析各类保障人群所占的比例，为下一步审查享受人员资格工作做好准备。

二是享受保障性住房的资格审核。由于目前保障性住房管理部门对申请者的财产与收入难以准确核实，各部门之间的资源信息尚未共享，造成资格审核一直是保障性住房工作的难点，但资格审查是保障性住房审计工作的重点。审计实施中，审计人员要充分利用审计权限，根据掌握的申请保障房条件，开展计算机审计，筛选不符合保障条件人员。资格审核部门可以同车管、税务、工商、房管等部门加强合作，将享受保障性住房的家庭成员信息与车辆登记、房屋产权登记、税收缴纳登记、企业注册登记以及养老保险等信息进行联网比对，筛选出不符合资格人员，再通过翻阅纸质档案进行比对。对于不符合保障资格人员，除取消保障资格以外，审计人员要分析将不符合资格人员纳入保障范围的原因，是否存在审批人员“优亲厚友”或者违规审批。

三是审核房屋分配的后续管理。保障性住房属于临时性过渡保障，并非永久居住，但“只进不出”是目前我国保障性住房面临的普遍问题。一方面因为退出机制不完善，另一方面因为退出措施在具体实施中难以操作。由于保障性住房有限，如果不能健全和严格退出机制，势必造成已不符合资格的人群继续享受保障政策而侵占了其它需要保障人群的利益，从而引起社会不公。因此，制定健全的退出机制，是保证保障性住房公平分配的重要环节。同时，由于个人工作、家庭收入或个人财产属于动态变化因素，实行保障性住房的定期复核是保障性住房政策落实的重要内容。加强定期复核，按照资格审查环节对家庭收入、个人财产等信息进行重新审定；并对房屋居住情况进行调查了解，审核有无转租、转借或者长期闲置。同时，可将定期复核与随机抽查相结合，确保资格审核的真实性。审计实施中，一方面关注当地制定的退出机制和动态管理措施是否完善，执行是否科学，并可采取入户调查等方式对结果进行核实。另一方面，对房屋的入住率和使用率进行调查，重点关注长期闲置或者入住率不高的小区，并分析产生问题的原因，提出审计建议。

总之，保障性住房的各项政策在我国正在逐步完善，审计人员要充分学习，不断提高自身素质，转变思想观念，对审计发现的问题从制度、机制上分析原因，提出切实可行的审计建议，推动我国和地方政府保障性住房工作的顺利开展和完善，更好的发挥审计“免疫系统”功能，服务于国家治理。

（作者单位：景德镇市审计局）