如何发挥经责审计在防控腐败中的预警和威慑作用

饶仁贵

经济责任审计是现代审计理论和方法与中国审计实践相结合而产生的一种审计制度创新，是一种独具中国特色的审计制度安排。它主要是对党政领导干部任期内受托经济责任的履行状况进行审查，并将审计结果报告给委托人的一种审计。在审计的过程中，如果发现有违法违规的行为，将视具体情况移交司法部门、纪检监察以及主管部门处理。慑于经济责任审计查处问题的后果，党政领导干部将认真履行其受托经济责任。此外，在经济责任审计过程中，审计人员发现存在的一些问题，会及时予以纠正，以避免微小的错误发展成为重大的违规违纪问题，因此，经济责任审计具有预防腐败的功能。从经济责任审计实践活动来看，通过对违规违纪的党政领导干部和企业领导人员移送司法、纪检监察部门的做法，揭露了存在的贪污、受贿等腐败行为，起到了治理腐败的功能。同时，由于经济责任审计能够揭露腐败，因此能够产生一种威慑作用，使得领导干部减少腐败行为，进而达到预防腐败的功能。在当前新的形势下，经济责任审计需要不断创新工作思路和方法、健全工作制度、加大审计结果运用，以充分发挥经济责任审计惩防并举、监督与服务的双重作用。

一、要切实加大审计工作力度。十八大报告指出：要健全质询、问责、经济责任审计等权力运行和监督制度，让权力在阳光下运行。李克强总理在国务院第二次廉政会议上明确指示：要通过审计揭露问题、查处腐败、改进管理。因此，加强对权力的制约和监督是审计机关义不容辞、责无旁贷的责任。一要创新工作机制，注重扩展监督范围。坚持任中审计与离任审计并重，以任中审计为主，逐步实现监督关口前移。通过加强与纪检、组织、财政、人事等部门的协调配合，形成职责明确、高效运转、整体联动的运行机制，对于财政财务收支数额较大、社会关注度较高、群众反映较为强烈的重点部门和单位的领导干部重点安排审计。对于领导干部任现职满三年的，一律要有计划地安排任中审计。二要提高审计质量。要紧紧围绕“经济”和“责任”开展经济责任审计和评价，重点关注领导干部履行经济责任的过程和效果，关注领导干部履行经济决策权、执行权、管理权和监督权情况。要按照权责对等的要求，把握领导干部经济责任评价的原则，突出对领导干部经济行为和经济责任的评价，突出对重大经济事项决策过程和效果的评价，突出对大额资金使用合规性和效益性评价，突出对领导干部负有直接责任事项的评价，力求审计结果达到“五性”：法律依据的准确性，语言与数据的精确性，证据资料的严谨性，问题定性的恰当性，评价的公允性。使审计结果可用、好用、管用，充分发挥经济责任审计的整体效能。三要注重整合审计资源。目前，审计任务重与审计力量不足的矛盾比较突出是个不争的事实，这既有审计人员少的原因，也有审计任务安排方面的原因。为解决经济责任任务重与审计力量不足的矛盾，审计时要充分利用现有的审计力量，将经济责任审计工作计划的编排与财政预算执行审计、专项审计、绩效审计等工作有机地结合起来，统筹安排项目计划、合理调配审计力量，从而有效避免重复审计、提高工作效率。同时，在经济责任审计过程中，重视运用财政预算执行审计和专项审计的结果，将在财政预算执行审计和专项审计中发现的问题以及审计整改情况，及时地进行信息的对接、整理，促进审计成果转化运用，实现信息资源共享。

二、要着力提高审计能力。经济责任审计派生于大审计，又相对独立于其他审计，除了对静态的物和资金等进行审计外，尤其要突出对动态的“人”的基金行为和经济活动的审计。由于审计对象的特殊性，决定了经济责任审计工作的特殊性。也就是说，经济责任审计的对象无论从能力还是综合素质等方面，都远远超越一般审计人。如何才能在短时间内，通过访谈、问卷调查、业务数据分析、理性判断等方式为被审人准确“画像”，并要对这样高水平的特殊性群体进行审计监督，作出审计评价，审计人员的能力和智慧至关重要。为此，要做好经济责任审计工作，审计人员就必须在强素质上下功夫。一是要加强学习，改善知识结构。学习是多方面的，既要学法规、学业务，也要学政治、学经济，要通过学习来提高政治素质、业务素质和遵纪守法意识。二是要开拓创新。经济责任审计理论和实践创新，对每一个审计人提出了现实挑战。我们必须跳出自我、否定旧我、锻造新我，紧跟时代，顺应时势，适应形势，接受新观点、学习新知识，掌握新方法，实现新要求。三是要善于发现问题。在目前经济发展水平和治理状态下，被审计对象没有问题是相对的，有问题是绝对的。如果审计发现不了问题就说明我们的审计能力还有差距，没有发现问题的审计报告在一定程度上可以说是质量不高的审计报告。因此，审计人员必须具备敏锐的审计嗅觉，练就“火眼金睛”，做到明察秋毫。四是要熟悉法律法规。依法治国是国家的基本方略，也是审计工作的基本遵循。学习、掌握和熟练运用相关法律法规是提升审计能力的必修课。法律是审计的尚方宝剑和评判标准，学法、懂法、用法是审计人员能挺直腰杆遵法、护法的关键。五是要及时了解相关政策。经济责任审计对象的权力运行和责任落实涉及经济社会发展的方方面面，如果我们掌握党和国家各项方针政策的广度和深度在一定程度上不能高于他们，就无法正确把握和审视其政令是否畅通，更无法正确履行审计职能作用。因此，深厚的政策理论功底是强壮审计能力的血脉，如果不尽快补充新鲜血液，审计人员就会因缺血而出现“贫血症”。六是要掌握现代审计方法。要充分利用计算机审计技术和统计学、系统论等诸多现代审计手段来提高审计效率。要以查账为主要方法的平面审计向综合运用查账、走访、约谈、现场视察、审计公示、实名举报、履职效果测评等多种审计手段共同应用的立体式审计转变。七是要善于把握全局。审计人员要掌握以大观小，以小见大，从大处着眼、小处着手的思维和工作方法，做到对人对事都从工作大局出发，从有利于推动工作全局来考虑，只有这样才能“志存高远”，做到“正者无敌”。

三、要注重审计成果运用。审计结果运用是经济责任审计的关键环节和最终目的，也是经济责任审计工作效果的最终体现。要确保经济责任审计结果得到充分合理有效运用，高质量的审计结果是前提，健全完善的良性互动机制是保障，探索创新运用形式是动力，规范操作、充分履行职责是根本。只有具备上述条件，经济责任审计结果运用才能真正落到实处。

首先要探索建立完备的、可操作性强的经济责任界定标准和审计评价标准体系。经济责任审计所评价的对象是领导干部，所鉴定的内容是领导干部的经济责任，直接目的是为监督和管理干部提供重要依据，最终落脚点是“评人”，关系到被审计领导干部的政治生命，政策性非常强。因此，纪检监察、组织人事和审计部门必须通力协作，研究制定经济责任的界定标准和审计评价规范，建立一整套科学的界定、评价体系，保证经济责任审计成果的有效性和公正性。经济责任涵盖的范围非常广泛，不同部门领导干部之间的经济责任范围有很大差异。责任界定和评价规范应坚持定量与定性相结合，在科学分类的基础上，准确把握各部门之间的差异，确定出不同性质的部门领导干部的评价标准。在实际操作中，做到只要根据评价办法进行打分量化，就能确定评价等次，使审计评价更加准确直观，为经济责任审计结果的直接运用创造条件。

其次要健全完善经济责任审计结果运用工作制度，探索创新扩大审计结果运用的形式和平台。一是全面推行审计结果公开制度。将审计结果进行公开是一把双刃剑，既是对审计机关审计质量的考验，也是对被审计单位、被审计领导干部存在问题的曝光，有利于加强群众对领导干部的监督，有利于密切党群干群关系，有利于对审计查出的问题迅速进行整改。二是完善审计查出问题整改情况反馈制度。经济责任审计结果报告报出后，审计机关向审计结论落实协作单位发送审计建议书，把审计整改情况和审计建议落实作为经济责任审计成果的考核指标。通过审计回访、召开专题会议等形式定期调度被审计单位落实审计结论和整改的情况。三是将审计结果运用与干部任前公示相结合。将经济责任审计结果纳入干部任前公示的内容，一方面可以进一步完善公示制度，让群众更全面、更具体地了解拟任用的干部情况，尤其是经济上的问题；另一方面可以有效增强经济责任审计的作用和效果，提高经济责任审计在群众中的威信和地位。

第三要强化审计问责，加大责任追究力度。对于审计中发现的问题，要由有关部门根据相关制度规定追究领导干部的责任，作出相应处理。领导干部任用机关不认真采用审计结果，导致用人失误失察的，应视情严肃追究有关责任人的责任，防止和杜绝领导干部“带病上岗”、“带病履职”、“带病提拔”等问题。纪检监察机关要在党风廉政建设和反腐败工作中充分利用审计成果，对审计提供的信息以及反映的问题和线索，及时梳理。同时，将经济责任审计结果归入被审计者廉政档案，作为被审计者执行廉政规定情况的一项重要内容。对审计结论提出的问题，相关责任部门要充分发挥职能作用，依法履行部门职责，根据审计机关的决定书、建议书、移送处理书等，对审计发现的违纪违规问题依法及时予以处理，对相关责任人依纪予以处分，并将处理结果及时通知审计机关。无正当理由不处理的，应承担相应责任。

四、要充分发挥联席会的作用。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第十条明确规定：各级党委和政府要建立经济责任审计工作联席会议制度。但在审计实践活动中，该项规定执行的并不到位，在一定程度上影响了经济责任审计作用的发挥。鉴于此，审计联席会议制度建设只能加强不能削弱。一是做到审前互商计划，加强项目计划衔接。目前经济责任审计大都是依据组织部门的委托进行，往往容易造成经济责任审计滞后于干部任免的情况。在年初审计局与组织部门沟通协商的基础上召开联席会议，按照控制总量，突出重点、加大任中审计比例、经济责任审计与其他审计项目有机结合的原则，确定本年度经济责任审计项目计划，就能使审计的关口前移。二是制定联席会议制度细则，着力加强会议实效性。联席会议的重点是“议”，议的质量高低直接关系到经济责任审计及其成果运用的水平。因此，应围绕议事程序、所议事项、议事责任等方面从实际出发进行制度设计和细化，并根据形势需要，不断进行调整、充实和完善。用制度安排和制度约束配合法律法规约束，确保联席会议所议事项落到实处，取得实效。同时，通过联席会议的有效运作，达到对党委政府、被审计领导干部以及人民负责的目标。三是推动联席会议制度创新，助力审计事业新跨越。领导干部承担着转变发展方式和科学发展的重担，审计监督的目的是推动转变工作作风，着力加强反腐倡廉建设，确保公权力正确行使。同时，为适应社会和公众对领导干部的政绩高度关注这一形势，联席会议应研究和推行创新审计监督模式，对人财物管理使用关键岗位、大额公共财政资金和重大投资项目的部门领导的审计监督，由联席会议成员单位各抽调专业人员组成联合审计组，协同作战，从各自角度进行监督，综合进行评价，以此创新审计模式。这一做法，可有效降低审计风险，形成风险责任共担，也可促进对领导干部评价的客观公正性。

五、要强化“绿色”审计理念。发展绿色经济是落实科学发展观、实现可持续发展的战略举措。发展绿色经济对政府绩效考评和领导人政绩考核提出了新的要求。评价一个政府责任不能仅仅考虑GDP等经济发展指标，更要注重经济效益、社会效益与环境效益的协调统一，考虑“绿色”GDP等综合发展指标。这就要求在经济责任审计中还必须对领导干部环境责任履行情况进行评价。实行绿色经济责任审计对发展经济、提高领导干部素质，增强领导干部依法履行职责的自觉性，增强反腐倡廉的自觉性，将起到积极的促进和推动作用。

对党政领导干部开展绿色经济责任审计，是审计环境变化导致的审计活动发展与创新，在一定程度上体现了经济责任审计的未来发展方向。作为控制和减少环境污染的一种监督手段，绿色经济责任审计应该发挥“抵御、揭露和预防”的复合功能。在绿色经济责任审计实践中，不仅要核实财务收支等经济指标，还要注意在此基础上进一步分析经济指标的变化对环境指标的影响，关注经济活动的结果对可持续发展的影响；不仅要审查领导干部任职期间的经济业绩是否真实，还要评价经济业绩的取得是否符合可持续发展的理念。在绿色经济责任审计过程中，审计机关应适应新形势的要求，改变传统经济责任审计的模式，探索经济责任审计与财政审计、环境审计、绩效审计、专项审计相结合，有效整合业务资源，发挥经济责任审计的作用。要通过绿色经济责任审计，有效地揭露党政领导干部在使用环保资金中存在的问题，督促有关部门从自身长远利益出发，严格执行环保政策，力争以尽可能少的资源消耗和环境污染，取得尽可能大的经济增长，以确保国民经济的可持续发展。同时应尽快建立健全党政领导干部绿色经济责任审计评价指标体系，贯彻经济发展指标与社会发展指标相结合、任期内经济指标与可持续发展指标相结合的原则，推进对党政领导干部履职情况的全面、客观、公正评价。

（作者单位：东乡县审计局）