制度失衡与优化：进城务工女性政治参与的困境及破解路径

2014-09-13山雪艳钟曼丽

山东行政学院学报 2014年12期

关键词：政治制度

山雪艳，钟曼丽

(华中师范大学公共管理学院，武汉 430079)

制度失衡与优化：进城务工女性政治参与的困境及破解路径

山雪艳，钟曼丽

(华中师范大学公共管理学院，武汉 430079)

进城务工女性融入城镇是实现新型城镇化的重中之重，其政治参与既是融入城镇的重要途径，也是其城镇融入的重要体现。然而，当前进城务工女性游弋在政治体制之外，成为远离权力的边缘人。究其根源在于现有制度安排的失衡，政治资源在城乡、男女公民之间分布不均匀，进城务工女性政治参与成本过高。基于此，通过强制性制度变迁将社会性别意识纳入制度建设主流，推进进城务工女性市民化，构建支持政治参与的行动系统，实现政治权力领域中的公平正义。

进城务工女性；政治参与；制度优化

党的十八大报告中提出了新型城镇化的发展道路，新型城镇化的核心是人的城镇化，而人的城镇化，关键在于进城务工女性的城镇化，只有她们融入城镇真正成为市民，才可能举家迁居进城，实现家庭的城镇化才意味着实现真正意义上的城镇化。政治参与是公民的基本政治权利，进城务工女性有权以合法方式参与国家政治生活，通过政治权力和政治系统来维护和实现自己的权利和利益，这既是进城务工女性融入城镇的重要途径，也是其城镇融入的重要体现。但现实状况是进城务工女性政治参与面临着社会性别文化与城乡二元体制的双重困境，成为远离权力的政治边缘人。正是基于这些考虑，本文对湖北省进城务工女性政治参与状况进行实证研究，从制度安排的视角分析原因及对策，以期对扩大公民有序政治参与、加强民主政治建设提供借鉴和参考。

本文数据来源于2013年湖北省进城务工女性城镇融入问题研究课题的问卷调查，样本分布于武汉市、宜昌市、大冶市等四市两县，共发放调查问卷800份，有效问卷为781份，对19份失败样本进行追踪调查显示相差甚小，不影响分析结果。有效问卷中填写者为女性的共计538份，其中党员占6.3%，共青团员占33.8%，群众占54.1%，其他为民主党派。因此，本次调查的样本大体上能够比较真实、全面地反映湖北省进城务工女性的政治参与状况，具有较强的代表性。

一、双重边缘化：进城务工女性政治参与的现实考量

政治参与作为衡量政治民主化和现代化的重要尺度，是指“平民试图影响政府决策的活动”[1]5，具体而言，是指普通公民自主或经动员后通过制度内和制度外的各种途径参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行规则和政策过程的实际行为。政治参与是宪法赋予公民的基本权利，保障进城务工女性享有平等的政治参与权利是法治国家的应有之义。然而，相对于进城务工男性，进城务工女性不仅遭受“二等公民”身份的困境，还面临着性别歧视问题，成为远离权力的政治边缘人。政治参与最常见或者说最普通的形式就是选举，进城务工女性参选却面临着城乡双重边缘化。

(一)参与缺失：游离在城镇政治体制的边缘

公民同等参与政治生活、表达政治权利，以提升国民人格的价值与力量，这是现代政治的基本常识。对进城务工人员而言，政治参与不仅是一种权利，更是其他各种社会权利的保障，最为典型的途径即为行使选举权。然而，目前湖北省仅有余凯新(男)作为农民工代表出席过中共第十八次全国代表大会，尚未出现进城务工女性出席全国、全省党代会。就与其息息相关的基层社区治理而言，进城务工女性参与社区选举与管理程度也远远偏低，维权诉求与发展需求的话语权缺失，在基层公共事务治理中处于边缘地位。本次受访女性中，高达63.5%的进城务工女性从没有参加过社区民主管理(如社区听证会、社区评议会、民情恳谈会等)，60.1%的进城务工女性从没有参与过社区选举(如选举居民代表、选举楼栋长、居民委员会成员等)。进一步调查显示，22.8%的进城务工女性表示自己在城镇里有参加选举，或者被选举为代表、居委会委员、楼栋长等职务的机会，这与仅0.6%经常参加选举形成了巨大反差。党团组织、工会组织等作为进城务工女性最重要的参政组织依托，是其利益表达最重要的渠道之一，但数据显示，党团员比重为40.1%的进城务工女性中，经常参加党团组织活动的仅占10.1%，从不参加的达到46.7%，参加工会的比例仅为22.1%。

表1：湖北省进城务工女性在城镇基本政治参与程度(%)

(二)政治冷漠：理性选择远离农村政治

按照现有的制度安排，进城务工人员制度化政治参与主要是参加户籍所在地——农村内部如村委员会选举的政治活动，行使自己的民主权利。进城务工女性基于理性选择往往选择放弃农村村委会选举，因为回家乡行使政治参与权的成本远高于收益。政治是对社会价值的权威性分配[2]123，当通过参与政治活动能够获得一定的社会价值时，进城务工女性才可能会积极行动，而现实的语境是农村社会内部缺乏提高生活质量和向上流动的机会及资源。农民进城务工正是为了追寻最大的经济效益，对于恰在务工期间进行的农村村委会选举，进城务工女性往往难以获取相关信息，专门请假自费返乡并不一定选出理想的代表，还有可能会因此失去就业机会，仅从经济成本角度考虑就难以产生回乡参与的积极性。调查数据显示，进城务工女性很少回家乡参与农村政治活动，从没有参加过的比例高达66.7%，出现某种程度上的政治冷漠。

图1：与进城镇前相比，湖北省进城务工女性回家乡参加村委会选举的情况

二、制度失衡：进城务工女性政治参与的瓶颈所在

学术界分别对进城务工人员、妇女特别是农村妇女政治参与的制约因素进行了多角度、多层次的研究，并取得了丰富的成果，涵盖了政治学、人口学、社会学、心理学等学科领域。但从目前检索到的文章来看，学术界专门针对进城务工女性政治参与的研究成功寥寥无几，绝大多数都是在整体描述进城务工女性的生存状况时略微涉及一二。在现有研究的基础上，本文认为现有制度安排将进城务工女性置于城镇政治体系的边缘，处于政治利益格局的劣势，是制约其政治参与的瓶颈所在。

(一)政治资源分配不均衡，维权难以实现

“人类社会之所以有社会地位的区别，是因为人们往往根据财富、权力和声望将人们及其社会地位排出等级，而社会对财富、权力和声望的分配在不同程度受性别因素的影响”[3]96。可以推知，进城务工女性在政治生活中所处的位置，是通过与城镇居民、进城务工男性相比较而体现出来、由其享有与拥有的政治权利与政治资源所决定的。在现有不完善的制度安排下，政治资源在城乡居民、男女性别中分配严重不均衡，双重压迫导致进城务工女性“政治性贫困”而处于城乡政治参与的边缘性地位。固有的城乡二元体制将非城镇居民户籍的进城务工女性排斥在城镇政治体制之外，致使她们缺乏利益诉求的有效渠道。而话语权的缺失致使许多政府部门制定政策时较少权衡其政治力量，忽视进城务工女性的政治需求，弱化其维护合法权益的能力，这进一步加剧了政治性贫困。以户籍地为标准进行选民登记的制度，致使大多数的进城务工女性在户籍地具有选举资格。但在农村社会，《村委会组织法》锁定了以户为单位的政治活动，户主多为男性，而家庭中女性成员的政治表达被户主所屏蔽[4]67，阻碍农村女性政治参与。特别是农村女性进城务工后，出于选举成本的考虑，很少回原籍去参加选举，或者很少专门为在居住地参加选举而回原籍去开户口证明或选民资格证明，这就造成农民工政治参与权的虚置，理性选择政治冷漠[5]61。

进城务工女性政治参与制度安排的不完善，导致其在权益受到侵害时，往往会采取诸如“找亲友老乡帮忙”、“同单位/老板协商”等非制度化途径的解决方法，占比65.0%，所期望的解决方法也是以非制度化途径为主，比例占61.1%。仅有25.4%的进城务工女性会选择寻求法律援助、求助于妇联组织、向政府部门反映等制度化途径，所期望的通过制度化途径解决问题的比例占33.0 %。这也折射出当前进城务工女性政治参与维权保障制度的匮乏。

(二)制度设定抬高参与成本，组织保障有限

表2：湖北省进城务工女性面对权益受害时的选择(%)

我国现行法律对进城务工人员的选举权进行了明确规定。《湖北省县乡两级人民代表大会代表选举实施细则》(2007)第22条规定：“人与户口不在一地的选民，可以在户口所在地登记，也可以在选民所在地登记，由选举委员会决定；对在选民所在地登记的，应在选民户口所在地的选举委员会或者乡、民族乡、镇、街道办事处以上单位取得选民资格证明。”然而，这种接纳进城务工人员的参选条件不实际，对于离乡离土的女性而言，返乡开具参加选举证明材料的成本并不亚于参选成本。即便具备了选民资格，选举委员会对流动人口的选民登记主要是采取上门登记的办法，否则就视为弃权，这就要进城务工女性请假上门登记。理性的考虑与繁琐操作程序迫使其打消参加选举的动机。此外，支持进城务工女性政治参与的政策大多数是倡导性的政策，如民政部出台的《关于促进农民工融入城市社区的意见》(2012)要求进一步完善社区民主选举制度，探索农民工参与社区选举的新途径，但并没有提出切实可行的措施且缺乏惩戒性法律措施加以保障实施。

另一方面，组织是政治制度执行的载体，是构成政治参与的基础，“作为这种组织(基本和明确的目标是影响政府决策的成员，不管他是否参加该组织影响政府的活动，他参加这种组织的事实本身就构成了一种政治参与形式。”[1]13然而，遗憾的是进城务工女性分布广，流动性大，在政治参与方面基本上处于无组织、无依托的离散状态，被称为“漂移的社会”。36.5%的进城务工女性没有加入任何组织或团体，就已加入某些组织或团体的人员来看，除加入企业工会的比例占21.2%，接下来依次为娱乐团体、老乡会、志愿组织，与政治参与关联性相对较弱，可见进城务工女性在城市的抗争多表现为散兵游勇式的非组织化政治参与[6]。

图2：湖北省进城务工女性在城镇参加的组织或团体情况(%)

(三)制度文化存在性别歧视，参政行为受阻

制度文化作为人类在物质生产过程中所结成的各种社会关系总和，既不会停留在深层次的意识层面，也不会停留在制度层面，最终要通过行为来体现。迄今为止，人类的政治行为文明主要体现着男性的政治权力，近代妇女参政行为的崛起对政治行为文明起到新的规范作用，影响和改变政治行为的发展方向。然而历史上所形成的父权政治文化依惯性继续发挥影响，管理国家与社会公共事务的权力与资源一直为男性所占领与控制，受传统与现代的双重影响，女性在角色期待、角色规范、角色行为受到苛刻的要求，而不符合妇女实际的完美目标与不理想的现实之间的张力与冲突增大，使女性面临事业与家庭之间的矛盾冲突。最终女性则被排斥在政治领域的边缘，内在政治诉求匮乏，政治参与被动性，在政治文明中处于“缺序”的状态，进城务工女性处境更为劣势。

另一方面，在政治社会生活中往往是经济上有地位者才具有实质性的发言权，在公民平权的背景下经济权力的获取是进城务工女性融入政治生活的前一个步骤。如果经济机会与收入少，就难以在政治领域竞争中胜出，难以有效进入参与决策机构。社会性别分工与家庭角色束缚了进城务工女性工作时间与工作收入。据统计，武汉市2011年在岗职工年平均每月工资为4079元。而在本次调查中，湖北省进城务工女性月平均工资在4301-10000这一区间内仅有1.5%。收入较低迫使进城务工女性把自己的时间与精力从事经济活动以平衡家庭支出而无暇过问政治，致使其政治冷漠感较强。

图3：湖北省进城务工女性月工资情况(%)

三、制度优化：进城务工女性政治参与的破解路径

为提高进城务工女性政治参与的数量与质量，走出城乡政治社会的边缘地带，应当对现有制度进行优化，营造利于其政治参与的文化与环境。所谓制度，概括地讲，就是规则的集合。按照埃莉诺·奥斯特诺姆的理解，规则是指有关什么行动是必须的、禁止的或允许的，以及不遵守时会受什么制裁的规定。所有的规则都是人类试图通过创造等级(或位置)以实现秩序和可预见性的结果[7]39。促进进城务工女性政治参与，应当通过从上至下的制度安排以改变行动情境，打破不平等的城乡二元体制与性别结构，给予进城务工女性更加合理的政治位置。诺斯认为制度变迁是一个制度不均衡时人们追求潜在获利机会的自发交替过程，即成本与收益的变动会使制度产生不均衡，并诱致了制度安排的变迁。其中，政府是最重要的主体，发挥着重要的作用。同样，支持进城务工女性有序政治参与的制度安排也有赖于政府的顶层设计。

(一)营造文化，将社会性别意识纳入制度建设主流

文化是一种无形的力量，对人的行为发挥着巨大的影响作用。从根本上讲，一个社会政治文化的特征及其发展水平，受制于社会的经济结构。在自然经济基础上形成的依附型政治文化，要求女性安分守己，与世无争，远离政治。然而政治决策要想体现公平、公正价值并获得理论上的合理性与实践上的可行性，就应当走出政治学研究领域，与社会学研究、妇女学研究、性别研究相衔接，将性别意识纳入政治领域，赋予政治场域女权崛起的条件。

女性只有形成自我主体意识，才能实现主体对客体的超越带动自身的持续超越，激发政治参与意识和能力。意识的觉醒与自觉性需要通过两性性别角色教育，使女性能弹性地适应政治环境而不受传统性别角色的制约，表现出明显适应性行为的可行能力，形塑与强化独立的政治人格。另一方面，要完善社会性别预算制度，客观公正的测度两性社会参与贡献率以及社会性别差异，为政府决策提供客观数据支持。进一步促进资源的公平分配，将社会性别平等意识纳入决策之中，消除政策中的性别歧视成分，才能促进实质上的性别平等。此外，社会也需要提高对妇女参政的认识，增强妇女参政的认同感与支持力度。将社会性别意识纳入社会、学校、家庭教育，从思想上摒除“男主女从”等传统性别不平等观念，正确解读女性形象，女性应自觉对社会与政治议程施加社会性别平等的影响。唯有如此，社会才有支持妇女参政的内在理念驱动力，民主政治改革的进程才得以推动与加快，并将女性政治参与从社会倡导转化为社会行动，形成男女平等政治参与的文化氛围。在这样的大背景下，进城务工女性认识到政治参与的重要性，必然自觉、自主维护自身权益，积极投身于政治领域。

(二)优化环境，有序推进进城务工女性市民化

具有政治参与意识是行动的前提，当进城务工女性意识到政治参与的重要性时，若制度安排并没有为其提供相应路径的话，必然导致无意识、非理性的政治参与，导致宣泄不满、怠工、盲目行动、采取过激行为或者委曲求全等[8]。对此，扩大民主政治制度建设范围，将进城务工人员纳入政治参与领域是关键之举。可以看到，近年来我国政府十分重视进城务工人员的政治权利，2008年十一届全国人大代表中就有3名农民工代表，其中两名女性：上海的朱雪芹、广东的胡小燕。2012的十八届党代会出现26名农民工党员，随后的十二届全国人代会，农民工代表数量大幅增加至31名，其中湖北省代表有余凯新[9]。

为进城务工女性政治参与提供公平、公正的环境，首先是推进进城务工女性城镇融入，建立和完善城乡一体化的政治、经济和社会体制。有序推进农业转移人口市民化，进城务工女性融入城镇是重中之重。加快改革户籍制度，落实放宽中小城市和小城镇落户条件的政策，破除城乡二元结构，消除城乡居民身份差异。加强进城务工女性职业培训、社会保障、权益保护，推动进城务工女性平等享有劳动报酬、子女教育、公共卫生、计划生育、住房租购、文化服务等基本权益，努力实现城镇基本公共服务进城务工女性全覆盖。同时，各级党委、政府和社会各界要高度重视进城务工女性城镇融入问题，加强就业支持、普及家庭福利、提高人文关怀，增强她们的城镇认同感、归属感、幸福感。在此基础上使得进城务工女性与城镇市民形成融洽的人际关系，获得社会的认同和社会结构方面的和谐，能够积极主动参与到政治活动中来。

(三)健全机制，构建进城务工女性政治参与支持系统

社会发展是由无数力量相互交错合力的结果，社会历史的合力在政治上直接体现为政治合力，政治合力又具体化为进城务工女性政治社会资本的积累。增加进城务工女性的政治合力，需要政府积极构建支持其政治参与的支持性行动系统，建立健全支持政治参与的运行机制。其中，政务公开是前提。公民只有在充分了解公共权力运行的情况下才可能扩大政治参与，政务公开的程度直接关系到公民政治参与的程度、范围、质量、效益[10]。另一方面，政府要着重进城务工女性的农民工身份与女性身份的双重特征，为其参与政治活动提供专项支持性举措。

首先，经济资本是个人进入权力的基础，政府需要发挥其宏观调控职能，加快产业结构调整，发挥女性在第三产业中的优势，进而促进进城务工女性就业与劳务的社会化。与此同时，消除性别歧视，促进“同工同酬”，构建实质上平等的就业政策。调整进城务工女性劳动权益保护政策，引导企业建立互利共赢、和谐稳定的新型劳资关系，加大对进城务工女性就业培训的财政支持力度，提高进城务工女性参与统一劳动力市场的竞争能力。其次，健全就业支持政策，平衡进城务工女性家庭与工作之间的冲突，减轻家庭负担，使其有时间、有能力去参与政治活动。这需要着重从服务家庭、支持女性、促进儿童发展的角度出发制定托幼政策，解决进城务工女性的育子之忧。建立起具有性别平等意识的支持老年人家庭照料者的公共政策体系，鼓励和引导男女两性平等地承担家庭责任。最后，支持创建进城务工女性协会、法律咨询中心等作为维权组织，为进城务工女性进行法律培训、提供法律援助、提高其维权意识和维权能力，将进城务工女性利益的呼声传达到权力机关，促进相应的政策法规朝向有利实现进城务工女性自身权益的方向发展。

(四)创新模式，拓宽进城务工女性利益诉求渠道

我国正处于社会转型时期,如何将体制外的参与活动内化到体制内途径，使政治参与进一步规范化、制度化，尽可能降低暴力和无序参与发生的可能性，正是目前政治参与研究的重要课题[11]。当前扩大进城务工女性有序政治参与必须拓宽利益诉求渠道，让进城务工女性能够有条件地依法参与城镇社区选举、人大代表选举，这除了具备制度上的规定之外，更重要的是具备切实可行的举措保障政策的落实。政治参与往往借助于一定的组织依托，市民社会组织是联系个人与国家的中介和纽带，它将分散的个人资源和能量整合为集体的意志，从而大大强化了个人与国家之间的联系与互动，有效地提高了政治参与的质量[5]247。这就要求全面做好党、团、工会组织建设工作，使之成为进城务工女性的利益代表和组织代言人以及政治参与提供平台。

充分借助信息技术创新进城务工女性政治参与形式，构建专门网站及技术平台，为公民政治参与提供个性化的信息推送服务[12]。充分利用信息化成果，建构政府、妇联组织和新兴的非政府妇女组织的协同治理机制，实现组织的能力互补与资源的整合。政府部门主要通过政策的制定与建立项目实验来促进进城务工女性政治参与的比例与能力进一步提高；享有体制内的资源的妇联组织则通过参与政策制定与政治执行发挥作用，充分利用自己的地位和资源，积极推动有利于进城务工女性政治参与的地方政策或规定出台；新兴的非政府妇女组织可以项目为载体，在社会倡导、政策倡导、赋权妇女方面推动进城务工女性政治参与。新兴的妇女组织虽然对政策直接推动机会较少，影响较弱，但是这些妇女组织善于运用创新的方法，在增强进城务工女性自信、强化进城务工女性参选技巧方面效果显著。

四、结语

民主是人类追求的永恒目标，目前已经成为现代社会中的一种制度框架和文化品格。而今，人们并不一味地只强调民主的价值，或作为一种政治原则的宣示，更重要的是通过民主机制达到利益的相对均衡[13]。只有让民主运转起来，其价值才能满足主体的预期需求。我国正处于民主政治高速发展期，全面、全方位的政治参与已成为潮流，当务之急的是优化现有阻碍进城务工女性政治参与的城乡二元体制、性别歧视等制度安排。同时，进城务工女性政治参与是表达利益诉求、实现和维护合法权益的重要手段，只有通过日益广泛的政治参与，才能逐步走向政治成熟[14]299。进城务工女性在政府决策过程中的话语权越大，符合其切身利益的政策越有利于出台和完善，进而早日实现市民化，与城镇居民享有平等的政治资源和政治权利，最终促使我国走向民主政治。总之，在倡导人类社会包容性发展的大潮之中，进城务工女性需要提高政治地位以更好地发展，而政治更需要进城务工女性的参与才能促进善政和善治。党的十八大首次将男女平等作为基本国策写入报告，这对女性包括进城务工女性参政议政是一个极大的鼓舞。进一步落实进城务工女性政治权利、机会和责任，实现尊严和价值的平等，还有待我们进行更为完善的制度设计。

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