善治视野中的社区居民自治路径探索——基于合肥市包河区滨湖世纪社区的实证分析

郝永华，吴 红

(1.安徽行政学院，合肥 230051；2.合肥市包河区政府，合肥 230051)

善治视野中的社区居民自治路径探索
——基于合肥市包河区滨湖世纪社区的实证分析

郝永华1，吴 红2

(1.安徽行政学院，合肥 230051；2.合肥市包河区政府，合肥 230051)

社区是社会的基本细胞，是政府和民众沟通的桥梁。居民自治是城市基层治理中的一个重要环节。在社区多元共治框架体系中，政府、居民、各类社区组织等在内的多个管理主体以不同的形式共同管理社区，行使主体性权力。只有真正实现社区治理主体的多元化，切实推进居民自治，作为城市管理重要平台的社区才能发挥其应有的作用，构建迈向“善治”的坚实阶梯。

社区；居民自治；自组织；多元化；善治

为贯彻落实党的十八届三中全会关于“发扬基层民主，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的战略部署和省市有关要求，合肥市包河区立足区情特征，强化“善治”理念，以滨湖世纪社区为试点，成立区政府调研组，于2014年多次到滨湖世纪社区调研，通过座谈会、现场观摩、实地考察、深度访谈等方式，深入探索社区居民自治实现路径。

一、滨湖世纪社区居民自治的现状调研

滨湖世纪社区是包河区率先实行社区管理体制综合改革试点工作的首个街道级“大社区”。根据包河区人民政府﹝2013﹞28号文件精神，滨湖世纪社区按照1～2万人口规模，在辖区内设立8个居委会。按照“居政分离、居民自治”原则，居委会(筹备组)剥离处理行政事务功能，成为社区居民的基层群众性自治组织，集中精力引导居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，提升居民参与意识，完善社会治理格局。

(一)以点带面注重逐步推进

滨湖世纪社区服务中心辖区内共有8个居委会。滨湖世纪社区服务中心通过社区基础信息调查，撰写社区导向报告，分析差异性，最终确定以观湖苑小区为试点开展社区居民自治工作。观湖网格党支部通过摸排筛选，在辖区深入发动群众，发现热心居民，培养居民代表，确定3人组建了观湖居委会(筹备组)，将观湖居委会(筹备组)明确为社区居民的基层群众性自治组织。同时，选派一名专业社工入驻观湖苑小区，通过社工介入，指导居委会(筹备组)成员对居民自治的学习与理解，引导开展居民自治工作。

通过观湖试点的探索和努力，取得了良好的工作效果和影响。在试点经验的基础上，滨湖世纪社区自2014年起在社区范围内其他7个居委会(网格)学习、推广“观湖居民自治”模式，以点及面，逐步推进，稳步探索具有时代特征、滨湖特色的新型社区居民自治新模式。

(二)政策意见引导多元共治

在试点试行的基础上，滨湖世纪社区总结居民自治工作经验及教训，相继出台了《滨湖世纪社区居民自治1+2文件，包括要点+方案+考评方法》、《滨湖世纪社区居民自治“1+2”文件补充规定》、《滨湖世纪社区“4+4”居民自治工作模式》等文件，界定居民自治相关方关系，明确各方责任，提供指导意见，为推进滨湖世纪社区居民自治工作提供制度保障。

(三)公益创投鼓励社会参与

为了进一步助力居民自治不断向前发展，满足居民多样化的需求，依托社区社会组织孵化园，积极支持居民自治项目中对文体类、儿童教育类、志愿服务类、老人群体、妇女群体等社区社会组织的孵化和培育，并进行备案管理，极大提高了居民自治活动的专业化水平。同时，为吸引社会力量参与社区公共事务，自2014年5月25日起，由滨湖世纪社区党委、服务中心联合主办，共治理事会承办的2014年首届社区公益创投项目大赛，共筛选出14个公益项目，丰富了社区自治活动的形式和内容。

(四)楼栋自治彰显人文关怀

社工以孵化社区社会组织为抓手，居委会筹备组成员协助社工将其培养为爱心大使。爱心大使以其居住单元(楼栋)为基地，根据居民特点和入住率等情况，因地制宜设计开展楼栋特色活动，营造邻里一家亲的温馨氛围，创建良好的自治小环境。

(五)化简为繁吸引多方关注

社工在项目方案设计过程中没有大包大揽，而是刻意采取化简为繁的方式，细化工作流程，吸引居民参与项目全过程(需求调查、项目论证、项目实施、财务公示、共同维护等)，培养居民参与社区公共事务和公益事业的意识与能力。居民、网格党支部、网格、居委会筹备组、信息员、物业等多方共同参与到项目的设计与实施过程中，初步达到“以项目促自治”之设计目的。

图1以“观湖休闲长椅计划”为例，展示居民参与项目过程：

图1 观湖休闲长椅计划

(六)立体宣传营造自治氛围

通过楼栋自治，展示多元楼栋文化(家风建设、爱心大使形象、主题板报、居民活动剪影等)，使每位居民都能感受到自治带来的温馨活力，营造“自治在身边”的活动氛围。同时，滨湖世纪社区社会服务中心主办“滨湖世纪社区居民自治项目推进情况简报”(已发7期)，既有对全社区居民自治活动的展示，又有对各项活动的总结与反思，图文并茂，具有较高的宣传及参考价值。

二、滨湖世纪社区居民自治的经验分析

(一)多中心理论指导下的多元共治

多中心治理是西方公共管理研究领域提出的一种新治理模式，它在承认有限政府的基础上,认为政府与市场之外也存在治理公共事务的可能性，主张建立政府、市场和社会三维框架下的多中心治理模式。多中心理论强调公共物品供给结构的多元化，认为公共部门、社区自治组织、私人部门都能够成为公共物品的供给者。多元主体应该通过建立职责明晰、依赖互动的格局，实现公共利益最大化，推动社区健康发展，实现民主、合作、和谐的治理秩序。多中心体制(Polycentric systems)作为治理理论的重要进展已经成为研究公共服务提供上的一个重要理论视角。

在多中心理论指导下，包河区政府、包河区民政局转变观念，按照建设服务型政府的要求，在服务中实现新型管理，把着力点放在完善规范和标准、加强指导和监督上，着力营造有利于社区自治的机制环境。一是完善政府购买服务机制。在应对、解决社区相关问题时，优先向社会工作服务机构购买服务，将大量社区服务项目委托给社会工作服务机构，使其有机会为社区居民提供专业服务并增加与社区居民的互动，培养居民参与社区公共事务的意识。二是完善平台支持机制。引入社会工作服务机构，购买6个专业社工岗位，推动社工介入社区居民自治进程，为其在社区开展服务提供专业指导和平台支持。三是简政放权，将社会组织备案权利下放，支持社会组织的发展，丰富居民自治的形式和内容。

滨湖世纪社区在新的机制环境中奋力争先，集中精力探索社区共治途径。明确居委会“基层群众性自治组织”功能，梳理居委会与各方的关系，逐步形成了以服务为内容，以社区社会组织为载体，以居民参与为目标，以居民评议监督为手段的工作机制，并最终确定网格党支部领导、社工介入、居委会主导、网格支持、社区社会组织及居民积极参与的“五位一体”共治工作模式，初步构建了多元化的社区公共服务供给结构。

(二)自组织理论指导下的居民自治

自组织理论(Self-organizing Theory)是20世纪60年代末期开始建立并发展起来的一种系统理论，是L.Von Bertalanfy系统论的发展。自组织理论提出，在一定条件下，系统(生命系统、社会系统)可自动地由无序走向有序，由低级有序走向高级有序。受自组织理论的启发，国内学者提出“社区自组织能力”概念，即社区共同体不需要受外部力量的直接干预，自身就可以自我整合、自我协调、自我维系，进而实现社区公共事务有序化的能力。

社区自治是“社区自组织治理”的简称，是指社区居民有自我决定社区公共事务的权利和行使权利的途径。滨湖世纪社区在推进社区居民自治进程中，充分发挥居委会主导功能，在楼栋自治、爱心大使、热心居民等方案设计中以“居民中心”为指导，有意培育居民参与社区公共事务的意识和能力。同时，在对辖区情况深入分析的基础上，依托职业社工和合肥市爱邻社会工作服务社，搭建基层社会服务平台——滨湖世纪社区社会(社工)服务中心，运用“社工+社区+社会组织”三社联动的服务形式，以社工介入居民自治的形式，把居民自治与社会需求、社会工作和社会服务项目紧密结合起来，带动社区服务模式的转变，为实现社区公共事务有序化奠定了坚实的基础。

(三)需求理论理论指导下的项目设计

马斯洛理论把需求分成生理需求(Physiological Needs)、安全需求(Security Needs)、社交需求(Belonging)、尊重(Esteem)和自我实现(Self-actualization)五个层次，依次由较低层次到较高层次排列。随着市场经济的发展，社区居民需求越来越多地呈现多元化趋势。

滨湖世纪社区属于典型的新区新居民，居民需求呈现多样化特征：一是利益需求增多，利益需求呈现出分化的趋势。二是服务需求增多，主要包括政府提供的公共服务、市场提供的私人服务、社区提供的特殊服务等。三是民主需求增多，民众不仅仅满足于民生需求，还希望通过民主形式行使人民当家作主的权利。四是文化需求增多，既期待传统文化活动，又热衷现代时尚文明。需求多元化背景下，项目设计应以需求层次理论为参考，根植于需求进行项目设计与实施，才能增强自治活动的吸引力和生命力，摆脱“伪自治”的窠臼。

三、社区居民自治的困惑

(一)认知误区增加认同难度

在开展居民自治过程中，居民对居委会筹备组存在认识误区：一是将居委会当成行政机构，忽略其自治组织角色，不能积极响应自治活动；二是将居委会当成解决问题机构，期待居委会能够解决物业管理相关问题。这两个认识误区对居委会履行基层群众自治组织职能产生了较为严重的滞后效应。

(二)差异发展增加推进难度

在从观湖试点推广到其他7个居民自治点的进程中，因各居民自治点群众基础不同，居民入住率、居民素质、筹备组带头人认识不同、社工配备不齐等问题，导致各个居民自治点发展不同步，差距较大，增加了对居民自治工作的推进难度。

(三)人才流失影响持续发展

因居民自治体系尚在完善中，居民对自治的概念和意义了解不多，居民代表或热心居民总体数量较少，在开展居民自治服务项目时，会出现居民代表(热心居民)参与率低情况。当居民代表(热心居民)不能持续参与时，往往会导致自治项目的暂时瘫痪，影响居民自治的延续性。

四、推进社区居民自治的对策建议

(一)以基层党建引领自治

社区党建是推动社区民主自治的动力。一方面，国家对社区居民自治的领导作用主要通过党员或组织来完成；另一方面，社区居民自治组织的发展也需要坚强的政治主导力量来支撑。各网格党总支应发挥领导核心作用，把方向、出思路，把党组织的要求和意图变为群众组织的自治行为。

网格党支部在发挥精神引领作用过程中，要注意处理好两个关系：第一，要正确处理好与社区居民委员会的关系。党支部要改进工作方式，把培育社区居委会成长作为其工作重心及目标，尊重居委会自主发育需要的时间及过程，不过度插手主导居委会工作事务，避免重蹈“行政化”覆辙。通过支持和指导居委会有效履职，保证居委会在社区自治建设中的主导地位。第二，要正确处理好党组织与其他组织的关系。党组织应注重发挥社区各类组织中党员的先锋模范作用，通过思想宣传发动，采取柔性引领的方式，激励社区党员积极参与社区自治工作，把依法自治的精神体现到社团章程和各项工作活动中，鼓励各类组织依据章程独立自主地开展活动。

(二)以多元主体协调共治

社区建设中，居委会、业主委员会、物业公司成为三大治理主体。居委会是社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织；业主委员会是由物业管理区域内的业主根据业主大会议事规则推举产生的代表业主利益的自治组织。物业公司是提供有偿服务的经济实体。在这种共治格局中，持续向下延伸的行政权力、不断介入的市场力量和逐步生长的社会力量相互交织，由于各自的利益取向、权力位阶以及治理逻辑差异明显，政府的行政权、居民的自治权和市场主体的经营权之间的冲突十分常见。 但同时，三者工作目标具有一致性：社区居委会要吸引社区居民(业主)和物业管理公司积极参与自治，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体；社区物业管理的目标是通过提供有偿服务,为业主提供一个优美整洁、安全文明的生活环境。

由此可见，在统筹发挥党支部的领导核心作用、政府的主导作用、专业社工的引导作用、社会力量的协同作用之外，还应积极探索社区多元共治的新途径、新平台和新机制，着重处理好居委会、业委会、物业公司三者之间的关系，建成社区共治共赢共享的新格局。

(三)以专业社工辅导自治

社工是推进社区居民自治进程中的专业力量，起着引导的重要作用。社区居民自治的一个难点在于社区着力推动的事与居民关心的事没有交集,两者间没有找到有效的衔接点，导致“事与人”脱节现象。社工在进驻居民自治点之后，通过展开居民需求调查，完成社区导向报告。在实施过程中通过社工引导,培育和激励居民的主人翁意识,让居民融入社区,积极参与社区管理,实现“自娱、自教、自助、自治”。社工撤离自治点后，成熟的居委会(筹备组)应能够在网格党支部的指导下独立开展相应工作，使得居民自治得以持续性发展。

(四)以法制建设保障自治

美国著名经济学家詹姆斯·布坎南(James McGill Buchanan Jr. )提出，“为了获得满意的集体行动方案，重要的是改善产生集体行动方案的程序和规则”，指出法制建设的重要性。目前社区居民自治进程中还存在许多问题，主要原因之一在于我国城市社区自治的法制体制不健全。应强化法制建设，逐步建成规范的决策与管理体制，社区居民自治才能在有法可依的生态环境中充分发挥自治功能，建设美好社区。

(五)以形成性评价激励自治

由于历史及发展原因，各居民自治点的基础情况不尽相同。在推进社区居民自治进程中，应实事求是，充分结合其发展现状给以不同的期望，实施差异化管理。避免搞一刀切，影响居民代表和社工的积极性。

传统的终结性评价作为一种横向评价模式，只关注结果，不关注过程。形成性评价更关注个体在完成任务的过程中所作的努力及其纵向进步与发展，能产生更好鼓励与激励效能。在差异化管理的基础上，应采取形成性评价的方式对各居民自治点进行考评，鼓励其在自治进程中的点滴进步与提升。

结语

社区居民自治成熟有两个参考标志：第一，社区居民自治的主体(各利益相关者)已完成习惯养成，善于通过协商机制处理社区公共事务、公共问题、各种纠纷等；第二，在没有社区之外任何力量直接介入或强制介入的条件下，社区利益相关者就能够平等协商、消除分歧，并采取合作行为，形成“四个自我”(自我管理、自我服务、自我教育、自我监督)的公共生活秩序。由此可见，城市社区要走向真正自治，需要经过综合性配套措施出台、相关部门机构改革和公民协作的长期过程。在此进程中，包河区的有益探索和理性思考必将作为新生力量溶入社会改革大潮，推动善治进程。

[1]迈克尔·麦金尼斯. 多中心体制与地方公共经济[M]. 毛寿龙，译.上海: 上海三联书店, 2000.

[2]王瑞华. 政府在社区自组织能力建设中的作用[J].中国行政管理，2008(1).

[3]徐琴. 社区“共治”中的冲突与协调[J]. 江海学刊，2010(6)：116-121.

(编辑：董 蕾)

2014-10-10

D638

A

2095-7238(2014)11-0031-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.11.005