江苏省苏北地区新型城镇化建设问题探讨

2014-09-12彭明唱周仕通

商业经济研究 2014年24期

彭明唱+周仕通

内容摘要：城镇化是人口持续向城镇集聚的过程，是工业化和现代化的重要标志，也是加快苏北地区洼地崛起，促进当地经济发展，实现江苏整体进入小康社会的重要举措。本文通过对苏北地区的城镇化发展进行深入调查与研究，着重分析苏北地区在城镇化发展过程中的现状、存在的问题，提出加快苏北地区新型城镇化的对策，以期为我国其他欠发达地区实施新型城镇化提供理论借鉴。

关键词：苏北地区新型城镇化对策

引言

城镇化是一个人口集聚的过程，是诸多因素共生演化发展的过程，是推进人口聚居、产业、生态环境、基础设施、政府服务等的全面协调发展的过程。2013年底中央城镇化会议召开，明确提出了我国新型城镇化的发展方向与实践道路，提出了推进城镇化的六大任务。2012年苏北地区整体城镇化率仅为54.7%，与江苏全省平均水平相差8.3个百分点，在城镇化质量方面也远远落后于苏南地区。并且苏北五市在城镇化方面也存在明显的差距，存在的问题还很多。因此今后苏北地区在城镇化建设方面还有很长的路要走。

苏北地区城镇化发展的现状

2012年苏北五市的城镇化率（见表1），城镇人口达到1611.77万，城镇率为54.7%，城镇化的速度明显加快，城镇化率每年平均提高2个百分点，高于全国城镇化的平均水平，与全省平均城镇化率差距在逐渐缩小（见表2）。

苏北地区城镇化建设中面临的突出问题

（一）城镇化总体水平偏低，质量不高

2012年苏北五市平均城镇化率为 54.7%，高于全国的平均水平2.13个百分点，但远低于江苏全省8.3个百分点（见表2），与江苏省其他两地区相比，差距明显，分别比苏中、苏南低3.8百分点和18个百分点（见表3）。

从表3可以发现，江苏全省的城镇化发展很不平衡，地区差距明显，呈现阶梯型城镇化发展趋势。2008-2012年苏北地区城镇化发展速度年均增长2.44个百分点，高于苏中地区发展速度0.79个百分点，高于苏南地区发展速度1.54个百分点，城镇化进程明显加快，虽与苏中地区的城镇化进一步缩小，但与苏南地区的城镇化相比还存在巨大的差距。在城镇化质量方面，苏北地区的城镇化质量远远低于苏南，在2013年《中国城镇化质量报告》中苏南地区的苏州、南京、常州、无锡四市的城镇化质量位居全国前20名，而苏北地区镇化质量指数最高的淮安为0.5342仅排名第55位，远低于苏南地区的镇江市城镇化质量排名。

（二）产业支撑力度不强，产城一体化偏弱

从三次产业结构看，苏南的二、三产业比重相对占优，产业发展层次明显优于苏中、苏北。2012年苏北的三次产业比重结构为12.7∶47.5∶39.8（见表4），而同期的苏南的三次产业比重结构为2.3∶51.5∶46.2，其中第一产业比重较苏南高10.4个百分点，第二、第三产业比重较苏南低4.0个、6.4个百分点。从2005-2012年苏北地区整体的三次产业结构表和各市的产业结构表看，虽然第一产业比重不断降低，第二产业的比重保持较稳定，第三产业的比重在不断提升，产业结构在不断的优化。但与苏南的产业结构比较还存在着较大的不合理状态。2012年，苏北最好的产业比重为徐州，三次产业比重结构为9.5∶49.0∶41.5（见表5），而其余4市的产业结构还不合理，第一产业的比重偏高，基本上都在10.0个百分点以上；而第二、第三产业比重不高，特别是产业结构比重较不合理的宿迁市2012第一产业年比重为14.9较省内第一产业比重最低的苏州市高13.3个百分点。

总体上看苏北的产业结构还不合理，第一产业比重较高，而第二、第三产业的发展还未充分释放，间接反应了苏北的农业人口基数还很大，从事二、三产业的非农业人口比重不高，城镇的产业规模还没形成，产业结构较弱，服务业比重较低，中心城市及重点城镇对周边区域辐射带动不强，承载能力有限，城际间产业同构化现象普遍，工业化与城镇化良性互动局面尚未形成，产城一体化没有真正形成规模，影响了城镇人口就业和农业人口的转移，在一定程度上影响了苏北的整体城镇化进程。

（三）城镇规划建设缺乏统筹，城市空间布局不合理

近些年经过几轮乡镇合并、行政区划调整，苏北的城镇空间布局和城市结构发生了很大变化，小城市数量大幅增加，但特色不突出，人口、产业聚集能力较弱。存在着总体规划、兄弟城市之间的规划以及内部的专项规划衔接不够，规划的实施刚性不足，在各个地方还存在以权代规的现象。一些地方的小城镇在发展规划方面存在着很大的随意性，缺乏统筹性和前瞻性。苏北现有城镇525个，其中省辖市5个，县级市4个，县城19个，城镇人口1629.42万，城镇数量在江苏省三大区域中位居第一。但是，如果按照特大城市、大城市、中等城市、小城市人口规模分级，苏北地区各级城镇人口比重呈现“橄榄形”城镇规模结构，小城镇人口过少。人口规模和经济实力排在苏北地区第一的徐州，2012年其城镇人口规模比第二位盐城多出80多万，是连云港的2倍， GDP总量是连云港市的2.5倍、盐城市的1.3倍、淮安市的2.1倍、宿迁市的2.6倍。财政收入是连云港市的1.75倍、盐城市的1.17倍、淮安市的1.56倍、宿迁市的2.3倍。目前除徐州市区外，人口超过300万的没有（盐城160万、淮安290万、宿迁174万、连云港95万），县级市常住人口超过100万的没有。县城及乡镇的人口占苏北地区总人口的比重约为22%，没有充分的吸收农业人口的转移，没有充分发挥“蓄水池”作用，这种梯队结构不利于大中小城市协调发展，而苏北地区的新型的城镇化切入点是县城和乡镇，它们是苏北地区未来城镇化的人口转移的承接地。

（四）城镇化发展模式较为粗放，体制有待转变

目前苏北地区现有的城镇化模式是“城乡割裂、城乡二元”的城镇化，农村和农民在城镇化的过程中未能享受到应有的益处，城镇化过程尚未有效地带动农业和农村的现代化。由于城乡割裂的城镇化模式，难以在城镇化推进过程中有效带动农业生产方式的集约化转变和农业生产率的提高，从而导致粮食安全、农产品供应的问题。而且此种城镇化模式容易过多侵占农田耕地、过多汲取农村地区的人才和资金等资源，使得农村地区的建设相对滞后、个别地区甚至凋敝，农业发展相对不足。此外现有模式下的城镇化推进过于依赖政府主导，使得在现有土地制度和财政制度安排下各级政府纷纷热衷于扩大城市规模，造成对土地资源的低效利用以及对土地财政和房地产的过度依赖。房价过高、房地产市场膨胀业已对继续健康推进城镇化构成了严重障碍，不仅带来普通居民的住房问题，也抬高了城市内企业运营的成本，对实体经济的发展造成威胁，使得产业结构畸形演进，为城镇的未来发展埋下隐患。endprint

推进苏北地区新型城镇化建设的思路和对策

推进苏北地区新型城镇化的总体思路，应该是以人口城镇化为核心，以制度创新为保障，贯彻生态文明理念，构建合理科学的城市格局，全面提升城镇化质量，走集约智能、低碳绿色、城乡一体的城镇化道路。当前，体制机制创新不够、经济结构不合理、资源利用方式粗放、生产要素聚集困难，城镇体系不合理、城镇之间同质化等因素，是苏北地区新型城镇化建设面临的主要障碍和问题。

（一）以人口为核心，全面提高苏北地区城镇化质量建设

从总体上看，苏北城镇化现在面临的主要问题已不是速度太慢，工业化进程滞后和经济发展水平不高，而是城镇化在质量方面存在的“半城镇化”、土地城镇化过度、区域不够协调等缺陷。提高地区整体城镇化质量已是苏北地区当前城镇化健康发展的关键，因此必须着力推进以人口为核心的新型城镇化建设。首先要加快苏北各地区的城乡社会保障制度改革，建立健全农民工享有与城镇居民同等待遇的社会保障制度。其次要改革土地制度特别是农地流转、征用、补偿制度，在失地农民、政府和开发商之间合理分配土地增值收益，合理满足工业化和城镇化的土地需求、切实保障农民的合法权益。再次应深化城镇住房体制改革，做好棚户区改造，有效解决城市低收入者和农民工的住房需求。最后要统筹好城乡协调发展，缩小地区差异，深化教育体制改革，加强农民工的职业培训，提高农民工素质，在教育上对农民工子女和城镇居民子女一视同仁。只有这样，进城的农民工才能在城镇安居乐业，专心建设城镇，城镇化的质量才能在真正意义上获得提高。

（二）强化产业支撑，构建产城一体化发展模式

只有足够的产业基础作为支撑，城镇化才能稳健发展，而GDP的增长应该更多由产业发展来推动，其中商贸物流、零售业等行业的壮大能够消化更多的人群。可以说，经济增长与产业发展是城镇化的核心基础。目前苏北地区的产业发展层次较低，主要集中在资源型、制造型、初级加工型等产业上，服务业没有得到充分的发展与重视，因此苏北各市要适时的结合当地的现有情况，加快产业结构调整，积极引导产业转移，构建产城一体化，为吸纳当地农业人口转移提供动力支持。首先要加强产城一体化的发展，促进产业与城镇化协调。要大力发展服务业，一是传统的服务业，囊括了日常生活中基本的“衣食住行”等方面；二是高端服务业，其中以金融类服务业为代表；三是新兴服务业，如电子商务业。其次要加强区域内生产要素汇集与辐射，壮大城镇经济，紧紧围绕目前我国经济结构转型、扩大内需以及苏南产业外迁的有利时机，以区位优势和资源优势为依托，加大力度，主动承接苏南产业转移，全面提高苏北地区的城镇经济发展的水平。最后要加强苏北各地区的城镇战略规划研究，培育发展各个城镇的主导产业、特色产业和产业集群，积极调整优化产业结构，用区域发展政策指导城镇空间布局、产业分工和资源配置，避免苏北产业的同质化、低水平竞争。

（三）做好规划引领作用，完善城镇体系结构的构建以提升城镇的承载力

城镇体系规划，是在一定地域范围内，以区域生产力合理布局和城镇职能分工为依据，确定不同人口规模等级和职能分工的城镇的分布和发展规划，具有战略性、前瞻性和导向性作用。当前苏北地区的新型的城镇化体系构建，不应局限于中心城市、中心镇、建制镇的规模等级划分，城镇发展轴及城镇密度等空间结构提升，而是在产城一体化的基础上，重点将城镇当成综合性的区域生产、生活服务中心，既考虑不同城镇在体系中的专业化分工，又强调彼此之间的分工协作，优化其城镇职能。可以从以下几方面入手：首先要强化规划编制的科学性，以科学发展观为统领，按照“远近适合、适度超前、总体规划、分步实施，因地制宜、突出特色、产城一体、统筹城乡”的要求，科学编制苏北未来10年城镇总体规划；完善规划编制的民主决策，提高规划编制的公开性和透明度。其次应完善规划管理实施机制，进一步健全统一规划、分级管理的规划管理体制，增强规划管理的约束性，保持规划实施的连续性，避免规划变更的随意性。再次应完善各地的城镇道路交通网络建设。要以苏北五个城市的城区为枢纽、县级市为核心，乡建制镇和乡集镇为节点，建立起干支衔接，通畅便捷的综合交通运输网络体系。最后要统筹建设城镇社会公共服务设施。进一步加快科技、教育、文化、医疗卫生、体育等社会公共服务设施建设，重视城镇防灾减灾的基础设施建设，提高应急能力和防灾救灾能力。加强社会福利设施配套建设，统筹安排社区服务、老年设施建设。

（四）转变政府职能，以市场导向推进城镇化建设

由“政府主导”转为“多方参与、政府引导”是迈向城镇化新路的核心之举。在当前对城市化模式的讨论中，土地所有制是核心，如何确保农民在土地的相关权益、提高农民在土地增值收益中的分配比例成为讨论的热点。事实上，更为重要的是如何规范地方政府在土地市场上的行为、真正能够有效切断地方政府在城镇过程中的掠夺农民之手。这里的关键是要打破地方政府在一级土地市场的排他性地位，将城镇化过程中由“政府主导”转变为“多方参与、政府引导”。首先要有效规范地方政府在土地市场的行为，逐渐培养在土地和城市等规划约束下、政府监督下的自愿土地交易行为，扩展土地自愿交易空间和市场。要明确规定当地政府在土地市场上行为的界限，只有那些涉及公共性土地（基础设施建设等）的征收，当地政府才能参与。一般经营性的土地征收，当地政府不得参与其中做中间商，真正杜绝当地地方政府“经营土地”的行为。其次地方政府应在土地市场适当推出的同时，要把重点放到相应规划的制定和执行上，来规范和引导地方的城镇化进程。同时地方政府应该从“经营城镇”必须要“经营土地”的理念中跳出来，加强相关监督，通过相应的税收安排在第三方土地交易的增值中受益。

（五）积极构建新型城镇化的生态逻辑，纠正工业文明弊病

当前我国已经进入工业化中后期的后半阶段，由于农耕文明的落后，大家只看到工业文明的积极因素，而对工业文明严重破坏人类生存和发展的环境置若罔闻，这在一定程度上加速割裂了自然生态循环的链条。目前苏北各地的城镇化大有这一倾向，盲目扩大城镇化的数量和提升所谓的城镇档次，甚至一些地方的“新农村建设”重点是放在表面，而忽视生态要素。当前，在加快推动苏北地区新型城镇化的过程中，一是要完善各地的城镇排污系统，下水道被誉为“城镇的良心”，如果没有完备的下水道系统、垃圾处理厂、一个地方的城镇化质量就会大打扣折。二是要在发展循环经济上下功夫，坚持以生态经济代替传统的资源消耗性经济，整合工业、农业、林业、畜牧业等各项资源，加强对生产、生活过程中的“三废”的利用，加快循环区域的建设，形成良好的生态循环体系。从农业文明社会过渡到工业文明社会，两种社会并行了很多年。同理，从工业文明社会过渡到生态文明社会，两种社会形态也将并行一个较长的历史时期。在新型城镇化道路上，苏北各地有智慧的政府、企业、公众应早用生态文明的理念去构建新型城镇。

总之，推进苏北地区新型城镇化进程，提高城镇发展水平，是一项艰巨而复杂的历史任务，也是一项需要不断深入研究探索的重大课题。

参考文献：

1.江苏省统计年鉴[M].中国统计出版社， 2009、2010、2011、2012、2013

2.徐州市《关于加快推进城镇化发展的意见》，2013.4