美国公民警校的历史起源 发展成效与经验

谭羚雁

(中国刑事警察学院，辽宁·沈阳 110854)

早在1960年代，警察与社区关系问题就备受美国执法机构的关注。1968年，美国国家民事骚乱专项咨询委员会呼吁建立警察与社区关系项目，以提升警察与公众之间的有效沟通。早期警务改革者也积极建议成立专门的警察与社区关系机构，改善两者对立的关系现状。在此之后，美国执法机构努力尝试多种沟通项目来增进公众对警察角色的理解与信任。公民警校作为沟通项目之一，不仅符合美国社区警务哲学中的合作、沟通、互动理念，如今也成为美国警察机构广泛应用的重要执法工具。

一、美国公民警校的历史起源

公民警校的英文全称为“Citizen Police A-cademy”，通常缩写为“CPA”。关于公民警校的概念界定，学者们并没有给出一个精准的学术概念，它通常被界定为由执法机构创建的旨在教育公众认知警察工作的一项“规划项目”。佛罗里达国际大学的Cohn教授认为，公民警校是为增进警察与公众之间的相互理解设置的一种“社区教育机制”，这种机制能帮助公众认知警察工作、警察执法政策以及执法政策背后的美国刑事司法制度，从而有效提升警察与公众的合作。

公民警校概念的历史起源，通常要追溯到1977年英国埃克塞特市开设的警察夜校。英国警察夜校创办的初始目的在于通过课程开设，使公众对当地警察部门的组织机构和执法政策有更好的认识，从而改善警察与社区关系。第一批警察夜校成员共70人，课程设置为每周1次晚课，共连续开设10周，授课人员主要由一些自愿参与培训的警察构成①Palmiotto，M.J＆ Unninthan，N.P.The Impact of Citizen Police Academies on Participants:An Exploratory Study.Journal of Criminal Justice，30(2)，2002.。该项目开设之初极为受欢迎，随后英国其他各地的警察机构也积极效仿，组织开办了诸多类似的公众教育项目。

在英国警察夜校的影响下，1985年美国第一所公民警校在佛罗里达州的奥兰多市成立，并设有专门的社区关系机构规划培训项目。第一批学员为25人，课程安排在每周2晚上，每次课3小时，连续10周。参与者可自由选修“枪支安全使用”课，并有机会随同警局人员参与“巡逻”实践课，亲身体验警察执法行动。奥兰多市公民警校的成功开办，也促使美国其他地方的执法机构相继进行了尝试。1986年，德克萨斯州的密苏里市开设了公民警校。课程设置扩展为11周，并将“枪支使用与安全培训”的相关课程更正为常规性的必修内容。

二、美国公民警校的发展概况

随着20世纪80年代公民警校开始在美国成立，这一社区警务的创新模式在美国多个州逐渐发展起来。截至1994年，德克萨斯州已有大约40%的警察机构创办了公民警校。据2003年美国司法统计局公布的执法管理与行政统计数据，在管辖人口数量为25000-99000的地方警察机构中已有60%将公民警校纳入社区警务战略，在人口数量超过100000的地方比例近80%①M Delice， M Gozubenli， GF Vito.Citizen Police Academies:Do TheyReally Work.http://www.occje.org/pdfs/praxis/spring2010/DeliceGozubenliVitopaper.pdf。截至2005年，美国国内设有公民警校的警察机构已超过45%②Becton，J.B，Meadows，L.，Tears，R.Charles，M.Ioimo，R.Can Citizen Police Academies Influence Citizen’s Beliefs and Perceptions?.Public Manaement 87(4，May).。目前，公民警校已成为美国发展最快且应用最广的重要执法工具之一。然而不同地方的公民警校在课时安排、课程内容、学员招募等方面各有特色。

1.课时及课程设置

一般来讲，美国公民警校的课时设置为8-13周不等，每周1次课，每次大概2-3小时。公民警校的课程内容因地而异，但总体来看有些课程是较为固定的，而且涉及范围广泛，如警察组织机构的概况、警察招募与培训、刑事诉讼法、警察压力、犯罪预防、淫乱和毒品、家庭暴力、警察武力的使用、特种武器战略、警务巡逻、交通管制等 (见表1)。就课堂讲授形式来看，大部分课程通过开设讲座或讨论课的形式进行交流，如科罗拉多州的科莫斯城通常包含有周末的研讨课。除了上述必要的课堂授课外，公民警校还包含丰富多元的情景实践课，如随警巡逻、模拟车辆叫停、警械安全使用的情景教学及家庭暴力角色扮演等。有些甚至要求学员在课程完成后提交经验体会报告。另外，公民警校在课程设置上会考虑学员自身时间与其他工作安排(如学业、家庭、工作、社区义务等)。在学员完成一个周期的所有课程之后，公民警校组织者给毕业学员安排毕业仪式，并授予学业认证书。届时，当地执法部门的高层管理者将出席仪式，并鼓励毕业学员的家人和朋友参加。

表1 美国不同地区公民警校课程设置概览

③ 路易斯维尔市警察指挥总部设立公信调查机构 (Public Integrity Unit，PIU)和惩处机构 (Professional Standards Unit，PSU)。前者负责调查执法人员违反刑事诉讼法的非法行为，后者负责分析执法人员非法行为的处罚情景并予以采取适当的处罚措施。

6 巡逻过程II-车辆叫停模拟警察有必要使用武力以阻止犯罪维持秩序的情境界定暴力犯罪7谋杀 如何辨清毒品 专案调查8 压力意识 美国商业改进局①职责 专案调查与技术服务9家庭暴力 邻里守望计划的作用 毒品交易等犯罪行为10报警电话 毕业仪式 专案小组11 犯罪预防、个人安全、家庭安全社区参与12警务的未来发展 执法中的武力使用13毕业仪式 毕业

① 美国商业改进局 (Better Business Bureau，BBB)，国际性非盈利性组织，靠收取诚信企业申请和管理费维持运营。其宗旨是通过收集、报告商业可靠性信息，警告公众有关欺诈等不良商业行为，在企业对企业、企业对消费者之间建立彼此信任的平台，并对市场上的商业行为进行点评、总结、引导和监督。

2.学员招募

定期吸纳市民学员是公民警校项目开展的重要环节。通过什么渠道吸引市民对公民警校项目的关注，选聘什么条件的目标群体都成为公民警校组织者极为关注的问题。就招募途径来看，公民警校组织者通常会借助当地的公众咨询委员会会议进行宣传。有些地方要求所有的委员会成员都必须参加宣传会。公民警校组织者会前往当地的犯罪监督小组，通过播放视频录像介绍警校培训项目。除此，警校项目也会通过当地电视台以电视新闻的方式进行播放，在更大范围内吸引公众的注意。另外，还会给当地青年汇组织提供关于社区警务与犯罪预防项目的信息，通常已毕业的公民警校学员会参与培训介绍。

尽管组织者积极鼓励公众参与公民警校培训，然而这并不意味着所有的申请者都能被接受，为维护警察机构的声誉和形象，警校在人员筛选与选聘上有较严格的资格限制。一般来讲，申请者年龄不能低于18岁，而且公民警校不接受有犯罪记录的申请者参加。因此，公众在参加公民警校培训前需填写申请信，并提供个人基本信息，如姓名、住址、电话、社会保障号及身体状况等。申请者也会被问及一些问题，如“为什么要参加警校培训?” “从什么渠道得知公民警校的?”“有没有犯罪记录?”等。另外，每个申请者都必须通过美国联邦调查局所属的国家犯罪信息中心进行的犯罪信息审查。凡有先前犯罪记录的申请者都需要做出相关信息调查，如犯罪或受处罚的次数、先前被逮捕的时间以及过往犯罪人申请参与警校培训的理由等。有些地方还会对申请者机动车背景进行审查并提取申请者的指纹，甚至还要求申请者提供两位品德见证人(character reference)。如，堪萨斯州赛奇维克公民警校对申请者的资格标准有如下规定②Palmiotto，M.J＆ Unninthan，N.P.The Impact of Citizen Police Academies on Participants:An Exploratory Study.Journal of Criminal Justice，30(2)，2002.:

(1)年龄不低于20岁;

(2)没有任何重罪记录;

(3)没有任何尚未执行的缉捕令;

(4)具备两名以上推荐人的介绍信;

(5)是赛奇维克的常住居民。

除了申请者资格的严格审查，公民警校在学员筛选中会综合考虑年龄、职业、种族、性别、学历等因素，强调目标群体范畴界定的广泛性与多元性。以佛罗里达州迈阿密-戴德县为例，当地公民警校初建于1993年，每年办3个培训班，每个班大概有25名学员;学员年龄从18至68岁不等，平均年龄38岁左右;学员职业有大学生、邮政工人、推销员、教师、退休大学教授等;学员种族包括白人、黑人、西班牙或拉丁裔等。

3.培训人员选拔

公民警校通常设置课程协调人与教员两类培训者。一般来讲，课程协调者角色由高级警务人员承担，并且要求他与社区公众、下属都有良好的互动关系。课程协调人的职责包括选任或指派课程教员、安排课程设置、选择合适的培训场所(如学校、市政大厅、部门训练设施)，确保培训项目的有效运行。教员可从警察机构内部或负责具体执法事务的专门工作小组中进行选任。如，地方检察官、法官、缓刑与矫正执法官、青少年社会工作者等刑事司法系统人员可负责法律类课程培训。除此，受过培训的市民志愿者、公民警校校友、联邦或州政府雇员都可以作为教员的后备人选。总之，公民警校教员多数来自于特定业务部门，其选任需根据课程设置体现多元化背景。

4.经费开支

公民警校培训项目的经费来源通常以财政预算支持为主，有些地方会额外收取学员申请费或学费。开支项目大致包括以下三项内容: (1)劳务支出，包括课程协调人和课程教员的时间报酬、申请者犯罪记录调查负责部门的报酬等。理论上，培训人员是可以自愿性无偿承担培训任务的。(2)物质开支，包括宣传广告、宣传册子、T恤衫、记事本、毕业证书印制以及茶歇甜点、晚餐供应等。为减少广告费用，组织者会适当选择口头宣传或通过公共资讯办公室实现时事通讯等方式。(3)潜在开支，包括实践培训课可能产生的费用问题，如巡逻、设备应用演示、靶场射击训练等。减少此项开支的最好途径是在学员现场实践课开始前先对其进行规范使用教学。

5.衍生项目

公民警校的成功运行一定程度上催生了诸多公众参与的项目计划，如公民法律学院，旨在教育公众关于法律与检察官角色的组织;业务警察学院，通过关注警察专项业务提升警察之间的工作互动关系;青少年或高中生警校，致力于减少青少年犯罪;公民警校校友协会，活动内容包括每月召开校友会议、参与警察训练活动、执行警察公务、协助开展公民警校项目、参与犯罪预防项目的募捐活动等①Breen，M.E＆ Johnson，B.R.Citizen Police Academies:An Analysis of Enhanced Police-Community Relations Among Citizen Attendees.The Police Journal，80，2007.。除此，一些大学成立公民警校作为学生社区外展的重要组成项目，也有人建议公民警校应把情报收集和对恐怖事件的应对能力作为新的培训内容。

三、美国公民警校的运行成效与经验启示

传统意义上，公民对警察的认知多数时候借助于媒体，一定程度上增加了警察的神秘感和公众对警察工作的误解。一方面，媒体上对警察的宣传报道大多与暴力流血事件相关，增长了公众对犯罪的恐惧感;另一方面，公众视野中的警察形象往往是负面的，公众经常认为警察执法态度不负责或经常越权执法，直接影响了警察与公众的良好关系。因此，公民警校项目的开展实质上为公众与警察的面对面接触与关系互动搭建了十分有利的平台，有利于公众最终成为警察的支持者。

1.美国公民警校的理论价值与实证评估

自公民警校开创以来，其运行成效一直受到美国学术界的普遍关注，诸多学者不仅在理论上给出了公民警校的价值判断，同时在实证方面也做了详尽具体的效果评估，公民警校的正面效果受到普遍认可。

早期研究者依据公民警校的实施理念、过程与方法等对公民警校的理论意义做出了积极的判断。作为美国社区警务模式的重要执法手段，公民警校的理论价值之一是教育公众，即通过公众对警察角色与工作任务的认知，改变公众对警察传统的质疑与偏见，增进相互理解;其二是构建良性关系，即通过教育公众，促进公众与警察之间直接面对面的互动，建立彼此间的信任与合作;其三是改善警察公共关系，提升警察自身信誉和形象，重构警察公信力和政治合法性①Breen，M.E＆ Johnson，B.R.Citizen Police Academies:An Analysis of Enhanced Police-Community Relations Among Citizen Attendees.The Police Journal，80，2007.。除此，部分学者从微观视角出发，认为公民警校能够让公众更有意愿参与犯罪调查，如报案、作证、与警察合作办案等，其终极目标是实现犯罪预防与控制，构建更安全的社区环境。

在早期关于公民警校理论意义的研究基础上，后期研究者侧重关注公民警校运行效果的实证评估。实证研究中，调查内容涉及范围广泛(见表2)，主要采用自填式问卷、邮寄问卷与电话采访调查方法，通过对公众参与公民警校培训前与参与培训后的态度、观念、行为等方面的对比分析，判断公民警校是否真正具有积极作用。

表2 公民警校运行效果实证研究中的调查内容概览

根据上述几项主要的测量维度，研究者通过大量实证调查发现，公民警校在改变公民对警察的态度以及公众参与警察事务的积极性方面发挥重要作用。比如，Becton对维吉尼亚州参与公民警校的公众与未参与公众的态度进行了比较，发现参与公民警校的公众对警察有更高的正面评价;Sanders在对维吉尼亚州两个城市的调查中发现，参与公民警校的公众对警察的认知、态度、观念有了明显改善，而且与警察沟通合作的意愿有极大提升;Stone和Champeny在对德克萨斯州奥斯汀公民警校学员的调查中得出结论，接受过培训的公民警校毕业生对生活质量、犯罪预防以及警察服务有更高的满意度;Schafer和Bonello在关于密歇根州兰辛公民警校的实证研究中，培训学员认知态度的变化 (见表3)也说明了公民警校的培训成果。

表3 密歇根州兰辛公民警校学员对参与培训后自身认知变化的陈述

2.美国公民警校的成功对我国警务创新改革的启示

美国公民警校近30年的良好运行积累了丰富的发展经验，这对我国现阶段的警务改革具有积极的借鉴意义。

(1)政府与公众支持

美国公民警校运行中，对执法管理者有以下要求:要向培训主管人员介绍公民警校的基本概况;需从其他地方公民警校获取相关信息与经验;需及时掌握项目进展情况并积极参与整个培训过程。另外，美国社区公众的参与积极性是公民警校成功运行的重要因素。

(2)有序的组织管理

美国公民警校的成功离不开有序的组织管理。首先，课程内容涉及范围广，包含理论课与实践实训课，而且课堂讲授方式灵活。其次，学员招募途径多元，学员资格规定明确，招募程序严谨，并考虑学员范畴的广泛性。再次，培训者的选任科学合理，课程协调人角色注重其与社区公众的关系，有助于综合协调工作的开展;课程教员则根据课程专业有针对性地进行选任，使其更好的发挥特长，有助于提升课程教学效果。总之，美国公民警校在运行的各个环节有着严密的组织管理，确保项目开展有条不紊。

(3)循序渐进与因地制宜

从美国公民警校的总体发展来看，其运行并没有一哄而上，而是具有循序渐进与因地制宜的特点。20世纪80年代，公民警校在美国的创建很零散，仅有几个州进行了尝试，而且培训计划的制定并没有完全照搬其他地方，而是结合当地情况做了合理的修改。之后，美国公民警校逐渐在多个州发展起来，并在借鉴以往培训经验的基础上，设定了符合当地的本土化培训计划。这种做法有效保证了公民警校发展的可持续性。

(4)及时的评估与反馈

自公民警校开创之日起，美国各界就开始关注这一创新模式的理论价值与实际效果。美国报纸、新闻、学术会议等陆续开展了项目评估，并形成了新闻评论、研究报告、学术论文等成果，一定程度上充当了公民警校智囊团的角色。通过及时的实证评估，验证各地公民警校的发展实效，并将评估结果反馈给执法当局，以更好的帮助管理部门进行项目计划的修正与完善。

目前，起源于西方国家的公民警校创新模式已在中国落户发展。2010年3月20日上午，上海市公安局在上海公安高等专科学校隆重举办“上海公民警校揭牌仪式暨首期培训班开班典礼”。近100名世博志愿者走进警营，成为公民警校的第一批学员。近四年时间，上海公民警校的建设与发展成绩斐然，不仅设置有内容丰富的课堂教学，并且开通了“上海公民警校徽博”、“网上校友论坛”等形式多样的互动平台，成为增进警民沟通与合作的重要途径。2011年11月26日，北京公民警校成立，来自市民劝导队、大型企业、在校大学生等600名学员成为公民警校首批学员。据了解，公民警校向市民传授治安灾害防治、社会群防群治、相关警务工作等内容，取得结业证书的学员，可在北京市公安局文职辅警招录及保安员招募中优先录用。毋庸置疑，公民警校已成为我国警务改革的重要创新模式，但仍有诸多问题需要持续关注，比如中西方公民警校发展的背景差异、上海北京两地公民警校的实际运行效果、未来公民警校在全国内普及的可能性等。总之，美国公民警校的运行发展经验值得我们更多的借鉴与思考。