公安机关加强流动人口服务管理对策

瞿希贤

(云南警官学院，云南·昆明 650223)

流动人口是人口的一部分，是具有流动属性的那一部分。按字面意义来理解，可以把流动人口定义为处于一定空间方位中的持续移动的人口，是客观存在的人口现象，它的内涵涉及人口的流动时间、空间 (区域)、方向、户籍性质等要素的界定。为了便于统计分析，本文所指的流动人口概念采用第六次全国人口普查的概念，即:居住地与户口登记地所在的乡镇 (街道)不一致且离开户口登记地半年以上的人口，包括省外来到广东省内的流动人口。

流动人口具有典型的流动性，根据其流动的目的，包括劳务经商型、社会交往型、公务文化型、无业盲流型四大类;根据其滞留的时间，包括居留型和过往型两大类;根据其流动方式，包括定期往返、非定期往返、季节性、目标性、旅游型流动人口五大类;根据其流动的性质，包括经济型流动人口和非经济型流动人口等。大量流动人口的存在，既为流入地经济发展作出了巨大的贡献，同时也带来了一系列的管理问题，给当地社会治安防范管理和侦查破案带来较大的压力。因此，如何加强流动人口服务管理工作，对维护社会治安秩序，促进经济社会健康发展，具有十分重要的意义。

一、广东流动人口现状及特点

据第六次全国人口普查数据显示，广东省常住人口为10430万人，与第五次全国人口普查相比，常住人口增长了1788万人、增长20.69%，年平均增长率为1.90%;同期，全国总人口增长5.84%，年均增长率仅为0.57%，广东常住人口增长率远远超过全国平均水平。人口的快速增长也为广东经济的发展带来积极的促进作用。2000年广东GDP总量为10741亿元，占全国GDP总量的10.83%;2010年广东GDP总量为46013亿元，占全国GDP总量的11.47%;2000至2010的十年里，广东GDP总量翻了两番，自1989年来连年居全国第一。在广东常住人口中，跨乡镇 (及以上)流动半年以上的人口有3667万人，较第五次全国人口普查增长了1137万人、增长幅度高达44.94%①此段数据采用于广东省2010年第六次全国人口普查公报。(见图1)。

图1 2000年、2010年广东省常住人口、流动人口数对比

从广东流动人口发展状况看，主要有以下特点①梁伟发.关于广东省流动人口服务管理工作的调查与思考.《调查报告选编》第二十八辑.公安部办公厅.2008:

1.流动人口总量大。②此段数据采用于广东省2010年第六次全国人口普查公报。据统计，广东省流动人口有3667万人，占全省常住人口的35.16%，占全国流动人口的14.03%，同第五次全国人口普查相比增长了1137万人，增长幅度高达44.94%，流动人口已成为广东人口增长的主导因素。在广东流动人口中，跨县 (市、区)流动的有3128万人，其中属于省外流入广东的有2150万人、属于广东省内流动的有978万人。在广东的省外流动人口数量之庞大，是广东成为全国第一人口大省的主要原因。

2.区域集中且不平衡。③此段数据来自广东省统计局统计数据。一方面，广东流动人口绝大部分集聚在珠江三角洲。2010年珠江三角洲地区的广州、深圳、珠海、佛山、江门、惠州、东莞、中山、肇庆等9市集中了近3136.3万流动人口，占全省流动人口比重高达85.2%，而分布在东西两翼和粤北山区的流动人口仅占全省流动人口总量的14.8%。广东流动人口高度集中积聚珠江三角洲，是区域经济发展不均衡的必然结果，同时也将随着经济发展变化而有所变化。另一方面，流动人口大部分集中在城镇地区，城镇的流动人口比重呈上升趋势，而农村的流动人口比重则明显下降。④此段数据来自广东省统计局统计数据。2010年广东市区、镇区和农村地区流动人口分别为2985.53万人、386.86万人和308.27万人，城镇地区流动人口占全省流动人口比重高达77.33%。

3.年龄结构呈现“两头低、中间高”的特征。流动人口以青壮年为主，年龄结构呈现“两头低，中间高”的特征。⑤此段数据来自广东省统计局统计数据。2010年全省流动人口中，15-39岁青壮年人口为2529.97万人，占68.74%，比全省同年龄段常住人口所占比重高出28.68个百分点;而40岁以上中老年人口及14岁以下少年儿童人口所占比重仅为22.74%和8.52%，分别大幅低于全省常住同年龄段比重的43.08%和16.88%。其中65岁以上老年人口更少，仅占流动人口总数的1.95%，与全省常住人口相比，低了4.8个百分点。

4.文化水平整体较低特别是高素质人才少。⑥此段数据来自广东省统计局统计数据。2010年全省流动人口中，具有小学及以上各种文化程度的占6岁以上流动人口比重的99.08%;初中文化程度人口比重为51.36%;高中 (含中专)文化程度人口比重为23.1%。广东流动人口接受普通教育的人口虽然高达九成，但大专及以上文化程度的人口比重只有11.34%，说明广东流动人口的大部分为只接受基本文化教育的普通劳动力，仅能适应工业化初始阶段的劳动密集型产业对普通劳工的需求，与广东加快高新技术产业发展步伐、加速提升产业结构所需大量专业技术人才的形势是很不协调的。

二、广东加强流动人口服务管理的探索与面临的困难

近年来，广东省对流动人口服务管理工作做了很好的探索，也积累了一定的经验。

1.推行流动人口居住证制度，创新流动人口服务管理体制

2009年7月30日，以流动人口居住证“一证通”制度为框架内容的《广东省流动人口服务管理条例》经广东省十一届人大常委会第十二次会议审议通过，并于2010年1月1日起施行。这标志着广东省在流动人口服务管理理念及制度安排上实现新的突破和创新。广东各地在居住证实施过程中，与群众的生活紧密相关，不断完善政策配套，以“一证通”提高了服务水平。如东莞市基本实现居住证加载金融服务、公交服务、小额消费、充值服务、票务服务、新莞人积分制服务、门禁应用、企业一证通等多项服务功能。通过推行居住证制度，初步建成“以证管人、以屋管人、以业管人”的立体管理模式。

2.落实社会保障和公共服务措施，促进流动人口和谐融入

一是推进积分制入户工作成效明显。2010年以来，广东省委、省政府及各职能部门先后出台《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见》、《关于进一步做好农民工积分入户和融入城镇工作的意见》等一系列纲领性文件。按照总量控制、因地制宜、统筹兼顾、稳妥有序的原则，确定异地务工人员入户城镇的规模，制定异地务工人员积分入户城镇计划指标，并下达各市县。至2012年底，全省已有30万流动人口通过积分入户城镇。二是着力解决流动人口随行子女义务教育。逐步推行义务教育阶段学籍与户籍分离的管理办法，进一步扩大凭积分入读义务教育公办学校的比例，切实保障流动人口随迁子女平等接受义务教育的权利。三是建立健全城乡平等的就业和社会保障制度。建立包括流动就业人员在内的普惠制职业培训制度，2012年，全省共组织开展各类职业技能培训约700万人次。着力推进社会保障“一卡通”工程，努力提高流动就业人员参保率。至2012年11月底，全省就业人员参加养老、医疗、工伤、失业的人数分别达1702万人、1866万人、1973万人、781万人，各项指标居全国首位。

3.维护流动人口合法权益

大力开展工资支付、人力资源市场秩序、查处取缔无照经营、欠薪逃匿等专项行动，切实维护流动人口合法权益。2012年全省办结投诉举报案件2.9万件，为41.16万名劳动者追回工资等待遇14.39亿元。查处弃厂逃匿案件63件，涉及拖欠货款2.8亿元。但是，受各方面因素影响，流动人口管理仍面临很多困难:

(1)人口底数和真实情况难以掌握

由于流动人口活动空间的不断扩大，流动时间的不断延长，以及流动区域的不断变化，许多流动人口无固定职业、无固定住所、无固定经济来源的现象较为明显，导致流动人口信息登记难度较大。一些地方暂住人口登记办证工作薄弱，管理手段落后，信息系统、租赁房屋管理系统还没有建立起来，流动人口底数不清，情况不明，信息分散，漏管失控，一些混迹在流动人口中的各类违法犯罪人员没有被及时发现、控制和打击，治安问题十分突出。

(2)管理力量薄弱、工作措施落实不到位

管理体制还不完善，政府服务管理的重点放在户籍人口身上，对流动人口的管理主要是立足加强治安管理和维护社会稳定，大多数地方由公安机关承担流动人口管理工作领导小组办事机构的日常工作。一些部门和基层单位在对流动人口的服务管理工作中，“重收费轻管理，重管理轻服务”的问题仍然存在，一些传统管理方法难以适应需要，相关政府职能部门由“管理型”向“服务型”转变仍需要一段时间。

(3)管理机构不健全①杨晓东.《关于创新流动人口动态管理的调查与思考》.《调查报告选编》第三十二辑.公安部办公厅.2010.12

流动人口的管理涉及各行各业，如对经商流动人口的管理涉及市场、工商等部门，对打工流动人口的管理涉及劳动、用人单位等，对投亲类流动人口的管理涉及社区、村委等，对旅游、休闲类流动人口的管理涉及宾馆、旅店等，需要全社会共同参与。目前，流动人口管理工作仅仅局限在部分职能单位开展，全社会参与的程度不高，党政领导，职能部门牵头，村 (居)委、社会组织、企事业单位、出租屋主等协调联动的工作格局尚未有效形成。

(4)社会公共服务和保障不足

近几年来，广东省流动人口服务和权益保障取得很大进展，但仍还存在一些不足之处。如有的地方和单位对流动人口还存在一些区别于本地户籍人口措施，城市公共资源和社会公共服务对流动人口覆盖不够，政府职能部门对流动人口合法权益保护不够，流动人口在行使民主政治权利、劳动就业、居住条件、子女教育、医疗卫生、社会保障、救助帮扶、文化娱乐等方面还面临着各种各样的困难。

三、公安机关进一步加强流动人口服务管理的对策建议

公安机关作为社会管理的主要职能部门，人口服务管理是公安机关的基本职责，是公安基础工作的基础，也是公安机关进行社会管理的一项基本手段，①姜东文.《用科学发展观指导新形势下公安机关的人口服务管理工作》.《调查报告选编》第三十二辑.公安部办公厅.2010.12进一步加强和改进流动人口管理服务工作十分重要。

1.加强基础工作，建立健全流动人口的动态管理机制。流动人口因其流动属性，在管理工作中也不能一成不变、静态管理，必须把握其流动的规律和方向，实行动态管理。

一是要做到理念创新，将流动人口纳入实有人口管理的范畴。实有人口②《加强和创新社会管理干部学习读本》.中共中央党校出版社.2011.4指实际拥有的人口数，包括常住人口、流动人口、户籍人口、外籍人口等。归根结底，流动人口是实有人口的一部分。加强流动人口管理，不应仅仅局限于流动人口本身，而应把流动人口置于实有人口这个整体范畴中进行考虑。只要把一个辖区的实有人口底数摸清楚，那流动人口的情况也必然清晰明了。因此，各级公安机关必须转变单纯抓流动人口的观念，以实有人口为依据，全面掌握辖区人口信息，并在此基础上，排查掌握暂住人口、寄住人口等流动性人口的行踪、动态，实现对辖区流动人口的底数清、情况明。

二是要做好信息采集，完善流动人口信息库。要实现对流动人口的及时有效管理，基础信息是关键。只有全面、真实、精确掌握辖区人口信息，才能对各个流动人口的信息做到动态追踪掌握。如我省韶关市始兴县公安局顿岗派出所在工作中建立的“农村公安基础信息管理平台”，通过组织民警走村入户，逐户逐人全面登记采集辖区警务信息，并录入电脑，通过信息化手段，实现人、屋、车、场、网等警务信息的系统关联、自动检索，最终建立起了统一高效的农村公安基础信息管理平台，实现对辖区流动人口的“人来我记、人动我见、人走我知”，有效破解了基层公安工作瓶颈。各级公安机关应根据职责分工，加强辖区人口基础信息的采集工作，将流动人口的身份证号码、姓名、性别、民族、出生地、教育程度、就业状况等基本信息采集录入起来，并实现与计生、统计、民政、社保、教育等部门的信息融合共享，建成完善的流动人口信息库，使每一个流动人口来到本地都有迹可循、有档可查。

三是要主动创新方法，实现对流动人口的有序管理。流动人口是整个实有人口管理工作的重点，必须做到“信息灵，轨迹清，人来登记，人走注销”，实现“管控在先，来知行踪，行知轨迹，不失控漏管”。近年来，我国各地逐步推行了“以证管人、以房管人、以业管人”等流动人口管理服务模式。如上海推行了“实有人口、实有房屋”两个全覆盖管理模式，实现以屋管人。2011年，广东省开始推行以居住证制度为核心的流动人口管理服务“一证通”制度，以“一证通”制度的实施推进“以证管人、以房管人、以业管人”的初步实现。笔者认为，随着“一证通”制度的不断推广实行，特别是若能将以居住证为核心的“一证通”推广至全国范围联网应用，必将更有利于把握住流动人口管理服务的立足点和关键点，提高流动人口管理的主动性。因此，应继续大力施行“一证通”制度，通过“一证通”全面掌握流动人口的行踪，实现有序管理。同时，若能借鉴居住证“一证通”的做法，开拓以身份证为核心的“一证通”，更能有效把握实有人口的综合信息，实现对实有人口的有效掌握。

2.加强协作配合，形成齐抓共管工作格局。流动人口服务管理是一项综合性的系统工程，事关改革、发展、稳定大局，必须构建党委政府统一领导、各职能部门相互配合、社会各界广泛参与、齐抓共管的工作格局。

一是要坚持党政主导。各级公安机关要主动争取党政支持，争取成立由党委、政府统一领导，公安、社保、工商、住建、计生、民政等职能部门参与的专职流动人口服务管理机构，统一协调、分工负责加强流动人口服务管理，形成强大的推动力。

二是要发动社会力量协作。各级公安机关要指导本地基层自治组织、社会公众组织，发挥好工会、共青团、妇联等组织和团体，居委会、村委会等基层群众自治组织在沟通联系、提供服务、反映诉求、规范管理等方面的作用，使其成为流动人口服务管理工作的重要力量。要以企业内保工作为抓手，指导重点单位在招收流动人口务工的同时做好服务管理措施。

三是要引导广大流动人口参与。流动人口服务管理工作中，流动人口是主体，只要引导流动人口主动参与进来，变“我被管”为“我要管”，就必定能起到事半功倍的效果。各级公安机关要在服务管理同时，大力开展宣传教育，让广大流动人口了解党委政府对流动人口服务管理的法律依据、优惠政策、便民利民措施等，提高其参与管理的积极性。如我省在推行“一证通”制度中，只要让广大流动人口认识到办理居住证在就业保障、医疗、教育等方面的诸多利益，就必能引导其主动办理居住证、主动接受管理。

3.加强服务管理工作，提高服务管理水平。一是要坚持服务为主。要改变流动人口的管理方式，变“管理型”政府为“服务型”政府，积极维护流动人口的合法权益。要通过开展各种走访活动，努力为流动人口办实事、办好事，为流动人口解决劳资纠纷、社会保障等方面存在的困难，做好流动人口的维权服务工作，严厉查处侵害流动人口合法权益的行为，确保流动人口“诉有所求，求有所解”。要积极推出便民利民举措，为流动人口提供更高效便捷的服务。二是要继续推进户籍制度改革。随着我国户籍制度改革的不断深入，流动人口的户籍身份转变也已日益宽松，大部分城市对流动人口身份转变更加开放，流动人口经过努力可以顺利实现身份转变，有力地促进了人才交流和人口的合理有序转移。公安机关应在经济发展需求和法律许可范围内，继续探索户籍制度改革措施，在相应的条件下研究、制定和执行放宽流动人口身份转变的政策，如继续总结实施积分制入户办法、优秀人才引进办法等措施。通过户籍制度改革，吸引和收纳更多优秀的人才顺利实现身份转变，促使人口结构更为合理。

4.加强排查化解，提高流动人口服务管理针对性和实效。在庞大的流动人口队伍中，有少数人因贫富差距、生计等问题形成心理落差，容易铤而走险实施犯罪，在心理上、行为上具有一定的社会危害性，还有一些犯罪分子混迹其中妄图逃避法律的制裁。加强流动人口服务管理，既要有效发现化解各类不稳定因素，也要严厉打击藏匿的违法犯罪人员。

一是要落实矛盾纠纷的排查化解措施。近年，我省相继发生流动人口引发的群体性事件，如广州增城事件、潮州潮安古巷镇事件，都与流动人口直接相关。因此，各级公安机关要及时掌握流动人口的就业、居住等信息，深入摸排流动人口中存在的困难和生存问题，如涉及的劳资纠纷、欠薪等侵犯流动人口合法权益的情况，及时发现和排查化解各类不安定因素苗头。特别是要密切关注以同乡、战友等名义聚集的团体信息，加强联系沟通，防止一些别有用心的人挑头滋事、制造事端，做到防微杜渐。要加强重点人员的教育管控，对发现确实存在不稳定因素的重点人员，要落实专门的教育引导措施，防止其一时冲动酿成事端。

二是要加大违法犯罪分子的打击力度。由于流动人口结构特殊、来源复杂、流动频繁，给社会治安和社会稳定带来了巨大压力。公安机关要根据流动人口中新出现的犯罪特点和规律，制订有针对性的打击措施，采取“集中清查、精确打击”的方式，组织开展各类专项行动，对治安乱点、黑点等重点地区和部位进行有针对性的集中清查和整治，强化防范措施，提高社会面防控能力。对藏匿在流动人口之中的违法犯罪分子，要依靠村 (居)委、社区街道、出租屋主等群防群治力量，充分发动群众进行发现、甄别、举报，使其无处可藏。

三是要加强阵地管理。要建立完善的社会面防控体系，把巡逻重点放在案件易发、多发的重点部位、重点路段和流动人口聚居区，实现对社会面治安动态的全天候控制。要加强重点行业监管，落实对废旧物品收购业、二手市场、出租屋行业、娱乐服务行业的重点监管，防止一些人员从事违法犯罪活动。要加强部位场所的清查整治，重点对城中村、流动人口聚集区、治安混乱窝点实行不定期的清查整治，切实消除藏污纳垢的窝点，切实清除安全隐患。

5.落实职责保障，规范流动人口服务管理工作。流动人口服务管理是社会管理工作的一部分，也是当前经济社会发展过程中长期面临的问题。广东省流动人口结构复杂、数目庞大、流动性强，管理服务任务异常繁重。一是要严格落实工作责任制。各级公安机关要根据职责，履行好流动人口服务管理职能。特别是治安等基层单位要牵头组织开展好信息采集、录入，重点人员联动管控等工作;刑侦部门要加强对混迹在流动人口中违法犯罪分子的打击力度;各派出所充分履行实有人口管理的主体责任，引导社区、村(居)委等要发挥好阵地作用，加强流动人口的源头管理工作。

二是要严格实行责任追究制度。要按照“属地管理”和坚持“谁用工、谁负责”、“谁出租，谁负责”、“谁留宿，谁负责”的原则，依托重点单位、出租房屋主、公共服务场所、社区(物业)管理部门等机构，健全服务管理制度，落实服务管理责任，推进实有人口社会化服务管理。要建立倒查机制，对因长期疏于服务管理或服务管理不到位，按照“属地管理”原则进行责任倒查，落实责任追究。

三是要健全保障机制。要进一步配齐配强专职工作人员，争取党委政府设立由公安、工商、民政等部门人员参与的流动人口服务管理专门办公室，并适时聘用人员组建专职协管员队伍，提高管理的专业化水平。要落实流动人口管理服务的办公经费、装备保障等，确保流动人口服务管理工作有人抓、有人管。