论公共服务型政府的行政法属性

张杰彪

摘要：随着社会的进步，民众对政府的服务功能需求愈发迫切，要建设符合需求的服务型政府就需要通过建立健全相关机制去引导各地方政府的成功转型。在这个过程中，对相关法律建设、尤其是行政法律建设具有较高要求，不但使相关制度具备法律的强制性还需要具备很高的可行性。因此，政府部门应当将建设服务型政府的着重点放在制度体系的建设方面。

关键词：服务型政府；行政法；制度建设

从发达国家以及我国以往历史分析，行政模式按照目的不同大致可以分为三种类型：统治行政、管理行政和服务行政。我国在十六大的工作报告中按照社会发展的需求对政府的职能做出了归纳，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。从此，服务功能正式成为政府职能的主要内容之一，同时工作报告中对政府加强服务职能提出了明确规定，要求政府部门顺应社会发展需要，以社会发展及运转为目的，在现有基础上进一步加强人们的生活水平，提升社会福利，在保证市场有效运行的前提下向民众提供在市场机制中不能获得的公众服务。从政府的工作报告中我们可以看出，建设服务政府部门应当在以下三个方面有所加强：一是注重经济性。例如：维持市场的有效运转，将市场的事情交给市场去做，在必要的时候加强监管。二是注重社会性，提升公众社会福利待遇，弥补市场机制的缺陷，例如：加大公共医疗以及社会保障等方面的投入。三是注重制度性，以合理的规章制度引导服务政府的建设。社会的发展有史可鉴，具有一定的可预测性，因此需要规章制度引导政府及民众提前做好准备工作。在这个过程中，对相关法律建设、尤其是行政法律建设具有较高要求，不但使相关制度具备法律的强制性还需要具备很高的可行性。十六大的工作报告中提出了应当从行政法学的角度对服务型政府进行认知，这就明确了服务型政府具有法治属性。在建设服务型政府的过程中应当解决几个问题：什么是服务型政府、以什么样的途径建设服务型政府以及应当如何对政府部门的建设工作进行监管等。

一、法律保留属性

为了保证政府部门依法办事，工作环节公正、公平、公开，德国行法学家奥托·迈耶提出了“法律保留”的概念，这个概念是在“法律优先”的概念已经不再能够满足社会发展需求的前提下提出的。“法律优先”概念是强调法律至高无上的地位，当政府做为与法律发生抵触的时候应当按照法律规定办事。但是法律的相关规定并不是面面俱到的，新事物、新规则的不断涌现使得法律建设很难跟得上时代发展，当政府行为没有失去法律约束的时候就很难保证政府行为的公正性，因此“法律保留”概念应运而生。法律保留主要指政府的行为不但不能与法律相抵触，而且政府行为还必须有相应的法律依据，这样一来“法律保留”概念可以很好地弥补法律法律细则不全面的问题，保证政府行为的公正性。

法制建设的主要目的之一就是为了保护法律主体的基本权利，法律保留概念在很大程度上约束了政府行为，使政府能够依法办事，可以有效的保护民众的基本权利，这与法制建设的目的相契合。法律保留概念出现的原因就是为了更够在法律制度跟不上社会发展的情况下保护公民的合法权益，因为法律具有强制性，所以法律保留概念应当适用于所有行政领域，这样才能为服务型政府的建设打下良好基础。但是我国并没有很好的使用法律保留概念，造成这种现象的主要原因有以下三个：一是我国法制建设与发达国家相比还有一定差距，在法律的覆盖面方面还应当有所加强。政府部门在处理公务的时候经常会出现没有具体的法律细则可以依据的情况，因此法律保留制度在我国很难被有效的落实；二是原有的很多法律制度与法律保留原则相矛盾，如果实行法律保留原则就涉及到对原有的法律法规进行比较大的改动，而司法的严肃性是很难突破的。例如：劳动教养原则就是明显与法律保留制度相违背的；三是立法不作为。政府的主要职能之一就是保证社会的平稳运转，保证民众的合法利益不受到侵害，而法律保留的主要作用就是防止行政部门干涉立法机关的立法权以及防治立法机关不作为，因此法律保留对于立法机关来说不仅能够带来权利，同时也产生相应的约束力。我国由于没有贯彻法律保留制度，因此对于立法机关来说仅仅体现出立法所带来相应权利。

二、补偿公平属性

在我国，宪法是根本大法，宪法中明确要求法律法规必须对国家能够拥有的各项权利予以明确规定，以防止国家权利失控，丧失民主，保护我国公民的合法权益。但是在一些特殊情况下国家可以对部分公众的权力进行限制，例如：为了更多民众的安全需要等。但是按照现阶段建设服务政府的相关理念，如果政府在违背法律法规的前提下行使公权力，即使有再恰当的理由也需要进行相应的补偿，否则意味着损害了民众权利，可以视之为滥用公共权力。因为法律具有强制性，无论出于什么动机也都必须依法办事。这就是服务型政府的补偿公平属性。

我国在立法的过程中体现出了补偿公平属性，在宪法修正案的第22条中明确要求要对私有财产的征求、征用给予一定的补偿，但是这只是规定了应有的行为，缺少补偿的相关细则。在实际操作中，由于缺乏明确的补偿标准，很难做到补偿的公正性。

依据我国法律的补偿标准，要做到适当补偿、相应补偿、合理补偿和完全补偿，但是在具体的补偿量化标准方面还是一片空白，没有具体的计算方法以及价格依据就会使政府部门权利失控，即使公众的合法权益受到侵害也很难找到相应的法律依据去维权。

我国在补偿公平属性方面立法的初衷是为了保护民众合法权益不受到伤害，是民主公平的体现，使受害人的损失控制在一定范围内。在具体操作上，要求对受害者的补偿数额必须权衡在受害者实际受到的损失以及公众利益的保护之间，保证既尽到了行政执法的义务又能够使受害人满意，要想做到这一点就必须注意以下两个方面：一是公共权力不能无理由或者过度侵害私权利，至少不应当因为公权力的介入而加剧了私权利受到伤害的程度；二是将个别的极端现象遏制在萌芽当中，不能滥用职权对个别的受害者给出明显高于损失的补偿，这不但损害了国家利益，同时也是对其他民众的不公正对待。

三、参与属性

随着社会的发展与进步，体现出了越来越利益多元化的特征，法制建设就是为了让民众能够通过法律渠道参与到利益的表达与保护当中，也就是对多元化的利益进行整合。有社会学家提出，人们参加社会活动主要是为了获得满足感，而这种满足感主要通过安全的享受他们的财产来实现，满足民众这种需求的最有效手段就是通过法律的强制性来实现。法律应当代表并维护大众的利益，因此就需要广大民众参与到法制建设中，为我国的法律体制建设贡献力量，使得我国的法律法规更具有可行性，同时也可以代表着绝大多数民众的根本利益。

服务型政府应当是亲民的，在于民众建立起良好的、相互信任的关系以后，社会秩序就会向着回应、能动、有效的方面发展。只有民众积极参与到法制建设中，才能使法律制度更好的服务于社会，满足社会需求，这也就能体现出建立服务型政府的价值与意义。但是，参与的方式应当有所选择，要执行代议制民主，也就是我国的人民代表大会制度，由人民代表大会集中体现民众需求，维护民众利益。

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（作者单位：北京大学 政府管理学院，北京 100000）