论我国构建有限政府的必要性与可行性

刘筱童

摘要：有限政府理论自产生以来，历经理论和实践的发展，内容不断丰富。有限政府的实质内核符合法治精神，是构建法治政府的重要途径。本文首先对于有限政府理论进行梳理，进而分析有限政府的特征。在对我国构建有限政府的必要性和可行性的分析后得出结论：在我国，构建有限政府是时代发展需要，符合我国现实国情，同时也是实现法治政府的必由之路。

关键词：有限政府；权力制约；必要性；可行性

《中国共产党第十八届三中全会公报》中明确提出政府职能转变，建设法治政府和服务型政府等要求。政府职能转变的必然趋势是简政放权，即在社会生活各领域减少行政非必要干预，这实质上体现有限政府的内涵。有限政府理论自提出以来历经不断演进和重新解读的历史过程，其内涵也随之丰富。限制政府权力，以保障私权的核心特征日益彰显。转变政府职能，建立法治政府和服务型政府与有限政府的实质内涵相统一。

一、有限政府理论渊源及特征

（一）有限政府的含义及理论渊源

有限政府，是指政府的职能、权力、规模、行为都有一定限度，要受到宪法和法律的明确限制，并公开接受社会的监督与制约。［1］有限政府的理论思想深切体现法治思想中的权力限制理念。与有限政府相对的概念是无限政府，无限政府又被称之为全能政府，它指的是政府的规模、职能、权力内容及其行使方式上无限扩张，不受法律和社会的制约。

有限政府的观念在西方由来已久，该理论最早发源于英国。英国著名哲学家洛克，在其著作《政府论》中对于有限政府理论进行了系统的阐述。洛克认为，政府的权力来源于公民个人权利的让渡。社会成员为防止外来干扰，寻求强大力量的保护，便让渡其一部分自然权利于特定人员或组织，国家机构由此形成，可以说政府的权力来源于社会成员的委托，政府是社会成员的受托人和保护人。同时，社会成员在让渡其自然权利时，并未让渡出全部，如财产权、生命权等自然权利依然是国家不可以剥夺的私权利。社会成员让渡权利的有限性决定政府的权力也必然是有限的、相对的。政府的权力绝对不能凌驾于人民权利之上，其权力的行使也必然要受到人民的监督和控制。［2］

（二）有限政府的特征

1.体现法治精神

法治精神是人类社会古老又不断发展，具有丰富内涵的法律议题。亚里士多德对于法治的理解则更为经典：“法治大体应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订良好的法律。”［3］法治是良法得到有效遵守运行的社会状态。我国多数学者认为，法治精神涵盖“权力制约”或“制约公权”这一角度。李步云将法治精神归纳为“主权在民、人权保障、权力制约、法律平等、程序正当、法律至上等六个方面。”［4］江必新认为法治精神的辩证内涵可以概括为“规则治理与良法之治，自由人权与平等和谐，官民共治与全民守法以及积极履责与制约公权等方面。”［5］

有限政府的核心内容是控制政府公权、保障私权。可以说，有限政府的核心内容也是法治精神的重要内核之一。构建有限政府必然体现法治精神，必须以人的权利和自由为本位进行政府制度构造，以有效的政府权力保障个人的合法权利和自由。政府的权利也必然是有限的、有效、服务的。并且，作为有限政府，不仅应体现法治精神中权力限制这一内涵，同时还应在整体上体现法治精神的全方位内涵。有限的政府必然也是法律得到充分尊重、运用、保障和实行的政府，是权责得到均衡分配的政府。

2.高效服务型的政府

有限政府并不是无能或低效的政府，而应当是高效的服务型的政府。有限政府虽然在权限方面受到限制，但是，有限政府更加强调政府的宏观调控职能和服务性职能。有限政府更加重视社会的自我管理和市场价值规律的自然调控，行政权的行使更加有的放矢，而非广撒胡椒面似的全面性社会管理。

美国学者Charles Forcey认为：“最好的政府是管的最少的政府，同时最好的政府是提供服务最多的政府。”［6］因政府管理范围有限，所以可将有限的管理资源投入到社会最亟待解决的问题之中，政府精力投入到人民群众急切解决的问题之中。简政放权，控制重点，以实现政府行政的高效化和统一化。在限制公民自由方面，有限政府是“小政府”，而在提供公共服务，保障公民合法权益方面，它又是高效的服务的“大政府”。

3.权力受到法定限制

建立有限政府，应对政府权力的内容、行使方式和途径均加以限制。人类几千年的政治史喻明：权力容易滋生腐败和滥用，一切掌权者都是应当装进“笼子”里的危险者。因此，对于行使与人民生活和社会运行最密切相关的行政权的政府，其权力的内容、行使方式、途径必然要求加以明确的限制。刑法中“法无明文规定即禁止”的原则，也同样适用于政府的权力行使上，宪法法律明确规定授权内容，便是政府权力行使的边界。宪法法律没有明确授权，政府不应以公权力方式对行政相对人作出干预或影响，这也是实现法治的必然要求和题中之义。

政府权力受到法定限制，首先要求法律明确、权责分配合理。构建有限政府要求法律对政府的权力范围、权力行使方式及权力监督方式加以明确和有效配置。同时，徒法不足以自行，构建有限政府必然体现法治要求，它要求政府在现实施政的过程中严格遵循法律规定，在政府管理运行中体现其权力的有限性和合法性。

4.政府权力受到有效监督

有限政府的权利限制不仅以法律的有限制授权为重点，同时在政府权力运行之中必须受到有效的监督。政府的权力在科学的监督制约机制下运行方能保证行政权力行使范围、行使方式符合法定要求。有限政府的构建以建立有效的监督制约机制为重要标志。该种机制应当是全面的、多层次、体系化的。包括政府内部的监督，其他国家机关监督以及社会公民监督至少三种维度。规范政府内部监督与协调机制，通过制度管权管事管人。同时应完善外部监督制度，使权利运行更为透明清晰，建立权利清单公开制度，使得外部监督有据可依。权力受到有效的监督与制约的政府，必须构建预防和惩罚腐败的配套制度，强化行政问责制度，实现权力的透明化、清晰化运行。

5.分权与制衡协调

我国现在面临着立法权、行政权、司法权三种权力不均衡的现状。其中，行政权突出。这或许与我国千百年封建专制来形成的行政主导的历史惯性有关，但是，为建设现代社会主义法治国家法治政府和法治社会，必然要求实现立法权、行政权及司法权的独立，不受其他因素的干预和控制，实现权力的制约和平衡。

有限政府内部也同样要求进行权力的合理分配，政府之中应当配置更为合理完善的制衡机制。再者，构建有限政府必然需要壮大社会自治的力量，这也进一步要求社会权力的合理分配。政企权力与权利分开、政府和事业单位权力与权利分开，政府应当逐步培育发展各有活力和生存能力的非政府组织，并且逐步让权给非政府组织。

三、我国构建有限政府的必要性分析

（一）构建有限政府符合我国现实国情

改革开放三十多年来，我国社会主义建设事业取得了举世瞩目的突出成就。然而，随着改革的深入进行，各种社会问题也日益突显。在经济方面，传统经济增长模式束缚亟待解决。我国高能耗的经济增长模式不仅导致产能越来越多，同时引起了巨大的环境隐患。同时，我国产业结构调整出于阵痛期，经济增长速度处于下行阶段。经济现状的表面其实暗含着政府与市场的关系问题。

市场经济体制的基本特征是价值规律在资源配置中发挥主导作用。市场经济保障经济主体的自由竞争秩序而尽量降低其他因素对于市场的干预。深化改革开放，转变政府职能，必然要求放开市场，使市场这只“看不见的手”充分发挥基础性作用。放开市场激发市场活力则要求构建权力具有明确限度的有限政府，简政放权，减少对市场经济主体的干预和控制，厘清政府与市场的界限。而当前，我国行政审批过多，行政权主导经济的现象依然存在，一些地方、部门设置审批、许可的随意性较大，对市场经济主体不一视同仁，存在地方保护主义。这不仅降低市场经济主体参与经济活动的积极性，同时易产生权钱交易滥用职权等贪腐行为。全能型的政府是鞠躬尽瘁、事必躬亲的政府，同时也是权力无限、毫无限制的政府。因此，构建有限政府，实现市场更为自由化开放化发展是我国深化改革的必经之路。清理取消或下方行政审批事项，取消或免征行政事业性收费。使市场经济在价值规律为主的调控手段下自由积极的运行。

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（二）构建有限政府是实现法治政府的重要途径

2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，成为我国明确建设法治政府的重要标志，十年后，中国共产党十一届三中全会提出建设法治国家法治政府与法治社会一体建设，其中建设法治政府更是重中之重。法治政府的建设内容包括很多具体方面，而构建有限政府则是实现法治政府的重要途径之一，也是实现法治政府的重要标志。姜明安教授认为，法治政府“应是为人民服务、执政为民的政府”；“应是权力受控制的政府，是‘有限政府”；法治政府应是运用法的规范，为人们提供各项服务，促进社会生产力发展的服务政府。”［7］

我国建设社会主义法治国家是一个渐进的过程，从构建法治政府着眼，对于社会事务参与与管理最为广泛的行政领域实现法治是构建法治国家的有效路径。建立有限政府是构建法治政府的重要举措，完善有限政府便是在逐步推进法治政府的过程。首先，有限政府的内涵不仅包括对于政府权力的限制，同时在于有效保障私权主体权利的顺利行使，有限政府同时也是服务型政府，是有效政府。并且，有限政府权力行使的内容有法律明确限制，在权力行使方式和程序上同样应受到明确规定。行政权作为公权力的重要组成部分，作为与公民关系、社会关系最为密切的权力，其行使机关行使权力的方式和程序将很大程度上影响相对人的自身权利的行使。

只有从保障和发展人的权利的角度出发，才能建设一个高效、服务型的有限政府。构建有限政府，必然将使一场“割肉式”的痛苦变革，但是，只有政府职能转变，政府更加具有服务性有限性，才能更加使得我国社会充满活力，使经济主体充满竞争力。

四、我国构建有限政府的可行性分析

（一）行政体制改革的宏观背景

在行政体制改革方面，我国2014年政府工作报告中明确提出要深入推进行政体制改革，进一步简政放权，以保障市场经济主体的自主性和市场经济活力。其中包括对于行政审批制度的完善、权利清单制度的建立，以及行政管理方式的创新。

通过我国行政体制改革的大方向及政府职能转变的具体内容可以得出，我国政府正全力向一个服务的、公信的政府迈进。而无论是转变政府职能还是建立服务型政府的宏观目标，抑或大部制改革、下放或取消行政审批的具体措施，无不体现着我国政府正日益减少对于社会主义市场经济的行政性干预的总体趋向。我国行政体制改革的最终结果便是构建起一个权力有限而行政有效的有限政府。构建有限政府符合我国行政体制改革的宏观背景，也是行政体制改革的必由之路。

（二）非政府组织力量日益增强

非政府组织最早出现在西方国家，非政府组织如今成为各国社会独立于政府和市场的第三方社会力量，在社会公共事业管理中发挥不可替代的作用。在我国，随着社会主义市场经济建设的不断深入进行，市场经济得到蓬勃发展，行政审批门槛的降低，我国非政府组织的数量也呈现逐年递增的趋势。经过改革开放三十多年的努力与发展，我国社会组织业已成为公共事业管理中的重要力量。据我国国务院民政部统计，“截至2013年6月底，全国依法登记的社会组织有50.67万个，其中社会团体27.3万个，民办非企业单位23万个，基金会3713个，社会泽智从业人员达到1200万人。”［8］我国社会组织在社会经济、民生、法律、文化、环境等各个环节发挥着转接政府职能、执行社会政策、提供行业标准、提供公益服务等多项重要作用。

我国社会组织的发展壮大充分证明我国建立有限政府的可行性。王名和刘求实教授认为,非政府组织存在和发展的社会基础在于“公共空间的存在和不断拓展，以及公民基于这种公共空间对于社会公共事务的积极参与。”［9］因此，政府转移行政职能于非政府性质的社会组织，达到社会合法限度内的自治，首先有利我我国社会管理及公共事业管理事业的健康、自由、民主发展。同时有利于政府将资源配置于更为亟需和复杂的行政问题；提升政府行政行为的有效性；分散政府行政压力；简化政府组织结构制度，降低政府组织人员冗杂、行政效率低下等多项问题。并且，构建有限政府，不断推动促进社会组织的发展与壮大还有利于我国公民对于社会公共事务的积极参与，提升公民意识和民主意识以及权利保护意识。

结论

诚然，对于尚处于社会主义初级阶段、社会各方面发展并不十分完善、并不十分科学亦并不十分协调的我国来说，实现法治政府或实现有限政府，尚有一条从观念到改革实践的漫长的一条变革之路要走。但是，实现对权力的限制，对公民权利的保障是现代国家发展的必经之路，有限政府也是人类历史之潮流之势。我们不能因历史传统而放弃学习与演变。

中华民族的伟大复兴必然要求更加透明、权责合理、体现宪政精神的有限政府。改革，是为了我们希望的生活。在我国构建有限政府是时代发展的必然，是我国成为现代法治国家的必由之路。

［参考文献］

［1］苗理想.中国宪政坚实与有限政府刍议［J］，湖北经济学院学报，2010（08）.

［2］［英］约翰·洛克.政府论［M］.杨思派译.北京：九州出版社，2006.461-467.

［3］［古希腊］.亚里士多德.政治学［M］.北京：中国社会科学出版社，2004.199.

［4］李步云.推进依法治国需深化对法治精神的理解［J］.法制日报，2007（8）

［5］江必新.法治精神的属性、内涵与弘扬［J］.法学家，2013（8）.

［6］Chaeles Forcey，The Crossroads of Liberalism；Croly，Weyl，Lippmann，and the Progressive Era，1900-1925.Oxford University Press，1972.P139.

［7］姜明安.关于建设法治政府的几点思考［J］.法学论坛，2004（7）.

［8］崔静.民政部官员：简政放权开启社会组织改革大幕［EB］.新华网: http://news.xinhuanet.com/2013-10/23/c_117838385.htm

［9］王名，刘秋实.中国非政府组织发展的制度分析［J］.中国非营利评论，2007（1）.

（作者单位：大连理工大学 公共管理与法学学院，辽宁 大连 116024）

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