葫芦岛中院审判权改革调查

覃爱玲

葫芦岛市原名锦西市，是一座年轻的城市，1989年6月，国务院批准该市建立地级市，1994年该市更名为葫芦岛市。它被称为辽宁乃至东北的“西大门”，传统上有许多大型国企，也是一座新兴的海滨旅游城市。

在经过几个月的试点运行后，辽宁省葫芦岛中级法院以审判权改革为核心的司法改革取得了比较明显的效果，全国关注新一轮司法改革者的目光由此也时常聚焦于此。

从某种意义上看，我审判权改革从理念到方案都非常简洁明了。这场以“去行政化”为导向的“改革”，事实上被主导者称为法院功能的基本“回归”。主要措施是，将原来由合议庭、庭长、分管副院长和审判委员会的多链条、层层办案结案的程序，简化为基本案件以合议庭为主结案，疑难案件由审委会结案的两级程序，构建以合议庭为核心的扁平化审判组织运行机制。

审判组织改革处于整个司法改革的中心地位，审判组织运行机制一直是法院司法改革的重点。在葫芦岛中院这种还权于合议庭、重塑合议庭独立审判体制的努力中，最重要的改变是，庭长和分管副院长这些原来被行政化的职位，重新回归法官角色，即取消业务庭，打破原有的业务庭之下再设合议庭的层级结构，建立“一个合议庭即一个审判庭的模式”，将原有的13个业务庭重新划分为立案、审理、执行、评查四大类25个合议庭。

新的合议庭权责明晰、权责一致，采用1（审判长）+3（法官）+1（书记员）组成模式，合议庭成员在办案过程中共同参与、相互制约监督。合议庭的裁判文书由案件承办法官、合议庭其他法官、审判长依次联名签署，共同对案件质量负责。

具体执行过程中，副院长、审判委员会委员、庭长直接编入合议庭并担任审判长，通过主持庭审或主审案件行使审判权。院长、副院长只对自己参加合议审理的案件进行签署，不得对未参加合议审理的案件的裁判文书进行签发。12名原业务庭庭长直接编入固定合议庭担任审判长。然后通过笔试、演讲、全体法官推荐、审判委员会推荐、院党组实名表决等多个环节，从原来的26名副庭长中选拔了13名担任合议庭审判长。审判长有自己一定的用人选择权，考虑法官的交流意愿，实行双向选择。

其现实之处是，取消业务庭的正副庭长的行政编制后，业务庭的庭长本身是审判委员会委员，享受副院级待遇，而担任审判长的副庭长则能享受中层正职待遇，这样的设计不触动被改革岗位相关人员的既有利益，新增审判长职位能够调动更多的一线普通法官积极性，为建立新制度减少了障碍。

為了确保案件审理的质量，葫芦岛中院的改革中配套了一系列的加强业务和监督措施。例如，成立专业法官会议，它由相应审判部类的审判委员会委员、审判长及资深法官组成，由分管副院长主持召开，研讨合议庭提交的重大疑难复杂，或存在重大分歧的案件，一般只对案件法律适用问题进行讨论研究，不讨论涉及案件事实认定问题，给案件提供参考意见，给予合议庭智力上的支持，案件判定最后仍由合议庭独立做出。

另外，还引入包括“合议式”案件评查机制和“第三方评价机制”的监督机制。

各级法院行政化加剧是长期以来全国普遍存在的状况。主要表现在，法院内部行政管理部门不断扩张，院庭长只审批案件不亲自办案或很少办案，大量优质审判资源脱离一线审判岗位，而一线岗位缺少优秀审判人员；另一方面，参与决策的人数逐级增加，“金字塔式”审判权运行机制在一定程度上影响司法裁判的效率，造成“审者不判”和“判者不审”的“审判分离”状态。

现行法官与公务员行政级别岗位相对应。要想尽快提升法官等级，基层法官只有争当庭长、院长或是上调到上级法院，这在一定程度上加剧了基层法院法官人才流失和断层现象。

这种弊端已经长久困扰着中国的司法界。

在当前中国的政治社会生态中，一个有执行力的改革者的出现，往往成为地方改革的主要动力。当现任葫芦岛中级法院院长杜俊峰于2011年底来到葫芦岛工作时，葫芦岛中院的去行政化改革历程事实上就开始了。

杜俊峰科班出身，吉林大学法律系毕业，在辽宁省高院工作多年，担任省法院办公室主任达10年之久。1970年代出生的他，喜欢强调自己背双肩包，和司机满葫芦岛到处吃小面，读长江商学院的EMBA，亲自接访，甚至去乡下“下访”一些长期未决的老上访户。

早在2012年，他就在院内推行一系列关联度高、系统性强的“去行政化”改革措施。比如，推行院庭长带头办案制度，改进信访工作机制，设立法官专业论证委员会，改革审委会议事规则，探索法官员额制改革等。2012年初，葫芦岛中院出台了《关于院长、庭长带头办案的若干规定》，要求院长、庭长带头办理重大、疑难、复杂和新类型案件，明确院长、庭长办案最低数量。

他对《南风窗》记者表示，很长时间中，他都在思考中国司法改革的问题，并指着手指上非常突出的老茧回忆，他曾做过3年辽宁省高院审判委员会专职秘书，记录过许多案件的审理现场，并发现，“许多人由于没有参加过案件的庭审，对案件的情况缺乏了解，很难做出有效判断，但却有权对案件处理做出指导性甚至指令性意见”。这种个人经历让他深刻地意识到“审者不判、判者不审”的弊端。

这种办案模式除了违背司法审判规律，使办案者难以做出有效判断外，更在实践中因行政权力滥用产生一系列弊端。比如，审判容易受到各种“打招呼”的不当干预；层层审批增加了案件处理环节，延长了时间周期，审判效率低下；另外，案件层层把关导致责权不分、降低了法官责任意识，还容易因办案人员与审批领导看法不一致，影响一线法官的工作积极性；此外，法庭审判虽公开，但审批环节不公开，缺乏透明度。

不少当地人士对记者表示，葫芦岛中院改革之所以能顺利进行，除了主要领导个人的积极推进外，当地较为开放、外来人口多，干部“五湖四海”，以及中院本身的领导班子较年轻，科班出身多等也是重要原因。

而杜俊峰则认为，主要还是在于有没有推进改革的决心。在他看来，葫芦岛市在辽宁并不算“先进”的城市，中院本身的人员结构比起省城沈阳和大连等地，显然也没有优势。

“刚开始推行时，很多人都说‘不行，不行’。院里的工作人员说，‘院长，不要把我们当省法院的水平来看啊。’”一些院外其他部门的干部也担心他推进不下去。

但现实是，在他个人以身作则和强大的执行力下，整个改革进行得意外的顺利。在他的印象中，处理一家几万人大厂的改制与破产问题，如何让多年的上访户息访，似乎是比推进改革更大的考验。

2013年底，中央确定推进新一轮司法改革，杜俊峰发现，自己正在推行的改革与中央精神是一致的，于是立刻抓住机会，向辽宁省高院申请，由此成为辽宁省法院系统审判权运行机制改革的唯一试点单位。

对审判权运行机制改革最大的质疑是，在法官素质普遍不高的情况下，没有了庭院长对案件的审批和把关，如何有效监督主审法官和合议庭。

但从葫芦岛中院的实际运行情况看，在不长的时间内，审判效率和公平都“意外地”增加了。

首先是，结案效率大幅度提高。改革前，该院月均结案150件左右；改革后，结案数量陡增，4月份结案232件，5月份结案245件，6月份结案362件，比改革前上升60%～100%。

另外，提交审判委员会讨论的案件数量大幅减少。2011～2013年该院审委会讨论案件数分别为486件、272件、170件，2014年上半年只讨论51件。

赵红梅审判长对比了改革前后自己工作的变化。改革前，她是业务庭庭长，合议庭审完后自己不能结案，要报到她处审批，70%左右比较常规的案件会由她结案，20%左右她会上报到分管副院长处结案，还有约5%～10%则会上报审委会决定。现在，她只需要对自己参与审理的案子结案。

她坦言，改革后除了具体工作程序有所变化，由不在庭的审批变为在庭的审理外，最大的心理变化是，责任感更重了。明确到人的责任，以及案件质量终身责任制，使法官无法回避具体的办案责任。“以前有时知道是怎么回事，怕担责任，也会提出两种不同意见报给副院长”，而现在是，“后面再没人给顶着了，所以办案的时候特别小心”。

让她感到意外的是，几个月下来，案件的调解率明显上升，结案率加大，办案过程也没有碰到过特别的困难。

谈及工作量，另一位审判长朱俊芬则表示，虽然现在要直接参与审理，但免除了原来许多行政事务，反而觉得工作量轻松了，以前要看的案卷很多，白天上班时间经常要开会或者处理各种事务性工作，案卷只好带回家加班看，现在许多案卷能在工作时间完成。

在康永杰审判长看来，改革后法官本身尊严感的回归，最让他觉得舒心。“我们在法庭上直接给当事人说清楚，就在庭上决定，不要找人了。再不像以前了，审的时候自己也不知道结果，没法给当事人肯定的说法。”他感慨，“以前觉得自己看不到司法改革那一天了，没想到真的推进起来这么快。”

分管省内司法改革的辽宁省高级法院常务副院长丁仁恕在接受《南风窗》采访时表示，他最看重的葫芦岛改革方案是，强化了法官的责任制，并表示省法院支持葫芦岛中院在司法改革的深度和广度上进行大胆尝试，并将对葫芦岛市中院的经验和做法进行总结完善，在辽宁省内推广。他告诉记者，此前也收到过省内其他地方上报的改革方案，但都存在“舍不得放弃权力”的问题。

改革必然要突破权力和利益固化的藩篱。对于院庭长来说意味着取消案件审批权，重新回到审判一线办案；对于综合部门来说要精兵简政为审判服务；对于一线法官来说要对案件质量终身负责。随着改革的深入，必定會遇到一些困难和阻力。

“外面的人都开玩笑说，你被降级了。”多位接受记者采访的由庭长改任审判长的葫芦岛中院法官笑称。在一个官本位思想仍然具有非常大影响的社会，虽然这些法官都表示自己并不愿意“做官”，更愿意参加实际具体审判工作，不断精进业务水平，社会的这种声音显然不可能完全没有影响。

在对葫芦岛中院的审判权改革进行肯定后，葫芦岛市律师协会会长赵强久就对记者表示，他已经听到一些基层法院的班子成员对这种改革有不同意见。

而对如何推广的问题，杜俊峰有信心的是，在全国统一要快速进行司法改革的现在，他的改革模式有很好的社会环境。“迟改不如早改”，是他对那些观望派颇有打击力的一句话。—全国大形势如此，早改更主动。

而如何处理好配套措施，比如法官的待遇，与党委、人大和检察院等的关系问题等等，则是法院在核心业务改革后接下来仍需要认真面对的问题。