郡县制的由来

韩毓海

1973年8月5日，毛澤东在《七律·读<封建论>呈郭老》中说，“百代都行秦政法”。什么叫做“秦政法”？“秦政法”的核心，简而言之，就是后人说的“耕者有其田”。

秦之前的殷周时代，当然是没有“耕者有其田”这种好事的。周王室有分封，但我们须记住：土地“分封制”，绝不是土地“私有制”，更不是“耕者有其田”。即使周王室已经沦落了，但仍有夺回土地另行分配的权力，也就是说—“普天之下，莫非王土”、“王土不可私有”这条“红线”和“底线”，在春秋的前半期是绝不能突破的。

春秋向战国过渡，在政治上的标志，当然就是“三家分晋”，《资治通鉴》就此开篇，所强调的即是这种政治上的分野。而其在经济上的标志，则要比“三家分晋”更早一些，这个标志就是“初税亩”。

《春秋》在鲁宣公十五年，即前594年，有“初税亩”的记载，虽然只有3个字，但却标志着中国土地制度巨变之发端，标志着井田制的解体，其中包含着极其重大的社会变革意义。

什么是井田制？从大面上说，所谓“井田”，“井”是灌溉单位，8家共用一井灌溉田地。钱穆说，井田制是一种公田制。一块大约一方里的土地，化成井字形般900亩田，中间的100亩为“公田”，由8家共耕；其余800亩“私田”配给8户人家耕种，公田的收成归封建主，私田则归农户自享。

钱穆上述表述是有些含糊的。首先，“公田制”并不是土地“公有制”或“国有制”，而是以王权土地所有制为基础的土地分封制、承包制，为王直接所有者叫公田，而分封给卿、大夫经营的叫私田，私田里面套着公田，而承包私田的前提，则是先种好公田、王田，所以，《诗经》里说，“雨我公田，遂及我私”。更为重要的是，800亩私田绝不是平均分配给8家农户—普通老百姓经营，即钱穆所谓“收入供农户自享”，而是分配给卿、大夫经营，然后，卿、大夫再驱使老百姓耕作。

关于井田瓦解之原因，钱穆的说法也比较浪漫。他说：“渐渐的，农民萌生了尼采之哲学思想，大家不再勤力耕‘公田’了，因此把‘公田’废去，一律变成‘私田’，不再有‘公’、‘私’之分，均改为征收1/10的税。”

这里最有力的解释，是铁器在春秋时代登上了历史舞台，能够开垦和耕种的土地面积极大增加，新增加的那一部分土地，当然不是王者固有的土地，而是由卿、大夫驱使百姓新开垦的土地，是私田，而不是公田。

战国时代，可以叫做黑铁时代。新被开垦出来的田地，实质上是私家的“黑田”，亦不可能再是四方四正，不可能有一定的亩积。起初，公家对“黑田”是不收税的，正如只有“灰色收入”才是纯粹的私有物。但随着垦殖活动和 “黑田”的增加，某一个臣下的“黑田”总和，便会超过公家所有的井田，因而私门也就富于“公家”，成为上下相克的局面。公家为了增加收入，最终被迫打破了公田与私田的区别而一律收税，而这里的实质，还是郭沫若说得最好：即一方面索性承认臣下所享有的公田成为他们的合法私有，另一方面，他们所私有的黑田却不能继续自由漏税了—这就导致了井田制的破坏和消亡。

中国自古发展就不平衡，从《春秋》的记载来看，土地制度的变革，鲁国最早，但内部的阻力太大了，200多年竟还没改利索。秦国改革最迟（秦孝公十二年，前350年），却最为彻底迅速。这是因为：秦的改革，是以军事化手段为组织方式的改革，采用的是“农战”相结合的办法，改革的主体，是武装垦殖的武士，所以，秦所开出的私田，主要是大块的“殖民地”—钱穆和增渊龙夫都认为，秦之郡县，其实就是从其他诸侯国那里抢来的王田和公田，所谓县就是“悬”，这种悬在秦原有的国境之外的土地，即殖民地，称为“县”，正是以之与“邑”和“封邑”相区别。

秦的改革阻力之所以小，是因为秦是在新占领的土地上—即孤悬在秦故土之外的殖民地“特区”实行改革，起初采用的是所谓“新区新政策，老区老办法”，而随着新区的扩大，新的政策—郡县制度，方才逐步覆盖了原有的老区。故 《资治通鉴·周纪·显王19年》载：前350年，“秦商鞅……并诸小乡聚，集为一县，县置令、丞，凡三十一县。废井田，开阡陌。平斗、桶、衡、权、丈、尺”。这就是把“新区”和“老区”合并，实行统一的郡县制，而建立在统一税收基础上的 “国家”，因此方才得以成立。

战国时代，铁不仅用于农具之改进，更用于武器之改进，秦的改革法令，遂不仅转化为批判的武器，更是转化为“武器的批判”。秦人当兵打仗，是为了保卫胜利果实。在耕战中开拓出的新疆土，由国家统一收税，谁打下谁耕种，这就是郡县制，也就是耕者有其田。