财收增长低速期的施政抉择

张墨宁

全国“两会”召开前，一名基层公务员曾向《南风窗》记者讲述他所在县遭遇的一次财政窘境：县里要修路，为了加快项目进程，不惜提高给农民的拆迁和征地补偿。最初，农民能够拿到上百万的补偿款，政府也觉得用这种方式减少了很多纠纷，皆大欢喜。不过，后来的事态却越来越失控，拆迁范围内的村民纷纷抢建房屋，这个贫困县为此赔光了“财政”，路也沒修起来，以至于不得不挪用新农合的钱，给公务员发工资。

这是一个与政府财政有关的小故事，反映出基层政府预算和执行的随意性，公共资金的使用存在漏洞等问题。更关键的是，从现在开始，长久以来的财政收入高速增长让政府形成的一些花钱习惯和行为，必须要改变了，因为现在已经进入财收增长低速期。

受经济潜在增长率放缓、推进税收制度改革等因素影响，财政收入增长这几年开始放缓。而全面深化改革、调整优化经济结构和促进民生，仍需要积极财政政策即财政支出的扩张。如何在财政增量空间有限的前提下释放存量红利，政府不得不在存量上想办法。

目前，在政府财政资源的配置上，存在两个反差。这是“存量改革”面临的基本现实。一方面，根据中国社科院财经战略研究院的测算，早在2007年，公共财政收入占GDP的比重已经超过20%，全口径的政府收入（加政府性基金、社保基金等）达到了35%左右。这意味着社会财富的约1/3流向政府，这个趋势一直延续到了2013年。

与以往20%以上的增长速度相比，近年的公共财政收入进入低速时代。尽管如此，涨幅依然跑赢了GDP。2014年初，财政部发布了《2013年财政收支情况》，在上半年中央财政一度出现负增长、地方财政收入增速降到一位数的状况下，最终以10.1%收官，“完成全年收入预算并略有超收”。

但是政府依然感到公共开支压力不小，地方政府更是不得不以高额举债来支撑大规模的投资与建设；而另一方面，政府用于民生的支出比例年年增长，但民众对于保障程度和福利水平的切实感受却并不乐观。

中国的财政资金和政府信贷规模已经达到了空前的程度，但根据财政部向全国人大提交的报告，2014年全国财政收入的增速将持续放缓，预计数是8%，与GDP的增长幅度进一步拉近。新一届中央政府已经意识到，廉价资金所支撑的“增量改革”是有限度的，财政资金使用的低效率已经成为对政府宏观经济管理水平的巨大掣肘。正如李克强所说，“一边是各方面都在讲资金紧张，另一边又有资金沉淀、闲置，而且数量较大”。

以保障房建设为例，根据《2013年财政收支情况》的数字，在其所列出的教育、医疗、文化、农林等项目中，住房保障支出是唯一下降的一项，降幅为1%。尽管财政部给出的解释是按计划保障性安居工程建设工作量比上年有所减少，不代表未来投入的下降。然而，不久前的国务院第二次廉政工作会议上，李克强在提及这个问题时，表达了中央政府在民生工程上受制于效率低下的“窘迫感”：“在保障性安居工程方面，我们憋足了劲，想多投钱、多办事，可以说难度很大，但又有相当一部分资金沉淀在那里，还有一些没用到正处。”

根据审计署的最新统计，中央本级财政资金闲置较多。比如，2012年104个部门本级有396.4亿元结余结转资金。而地方上，18个省本级设立的财政专户多达478个，存款余额相当于其国库库款的44%；拨付地方的部分专项转移支付层层结存。审计署的报告以能源节约利用、可再生能源和资源综合利用3个款级科目转移支付资金在18个省的使用情况为例，截至2012年底，这些地方当年收到的420.92亿元中央专项资金中，有177.45亿元（占42%）结存在各级财政或主管部门。

中国社科院财经战略研究院副研究员张斌对《南风窗》记者表示，公共财政收入占20%多，全部政府收入占30%多，比重差异说明专款专用的收入偏高。“专款专用的收入比较高，就意味着资金被部门分割使用的情况比较严重，降低了调配资金的能力。比如，车辆购置税是交通部门专款专用，教育费附加则属于教育部门。几千亿的政府性基金分属于每个部门，单独来看，每个基金的规模不大，但是长期来说，固定收益是分散于各个部门，而且很多基金常年有结余，产生了资金的固化。”

全国“两会”上，财政部长楼继伟表示，财政部预算草案将“深化预算管理制度改革”列为2014年财税改革的头号重点。草案中提到，政府支出预决算全部细化到项级科目，研究将部门决算按经济分类公开。专项转移支付项目由220个减少到150个左右，专项转移支付预算细化到具体项目。

张斌认为，盘活存量分为几个层面，第一是现金管理，通过精细化编制预算、完善国库支付制度，短期内就能产生效果；第二涉及预算安排，比如某个项目推迟了，钱还沉淀在那里，这就是规划的问题；第三是制度层面，政府性基金池子里沉淀了很多水，又不能统筹使用，这部分资金怎么调配，就要在制度上想办法。

制度层面的变动牵涉部门利益的调整，显然不是仅凭财政部门就能撬动的，从预算执行入手就成了本届中央政府在财政改革上的优先选择。

3月5日，李克强在《政府工作报告》中说，今年中国拟安排财政赤字1.35万亿元，比去年增加1500亿元，财政赤字率为2.1%左右。相对于去年1.2万亿元的财政赤字安排，从规模上看有所扩大。李克强解释说，考虑到我国国民经济总量的上升，今年新增的财政赤字安排仍属适度。财政赤字率与2013年保持稳定，低于国际公认的3%警戒线。

财政收入增长进入低速期，提高赤字规模空间也有限，今后财政政策要面临的一个突出问题就是调整支出结构。

财政支出中，首先是一般性支出。新一届政府执政以来，一直强调要过“紧日子”。2013年7月，财政部下发通知，要求中央国家机关各部门对2013年一般性支出统一按5%比例压减。《政府工作报告》中进一步提到，所有财政拨款的“三公”经费都要公开，打造阳光财政，让群众看明白、能监督。降低行政运行等一般性支出，通过压缩消费性支出减轻财政支出的刚性压力，使有限的财政资金能够用到改善民生等刀刃上。

这是新一届中央政府的基本思路。按照李克强的总结就是，“‘约法三章’节约下来的钱，以及盘活的沉淀资金，重要的使用方向是基层，让基层维护市场公平秩序、监管不法行为、改善民生和提供公共服务有更多的手段和条件”。

根据2014年的预算安排，民生各项支出均持续增长。其中，社保、教育、医疗和住房保障等民生支出超过9%。民生投入年年增长，但是分摊到整个政府的支出规模中，仍然不占多大优势。

我国财政支出相对于GDP的比例是很高的。社科院财经战略研究院副研究员汪德华对《南风窗》记者介绍说，全口径财政支出，不能简单地由财政部公布的财政支出体现，还应该包括政府性基金、社保基金支出，以及地方融资平台形成的债务增量。从全口径来看，财政支出规模的一个典型特点是2003年到2008年之间，基本上比较稳定，占GDP的30%到31%左右。2009年之后，突然跃升到一个非常高水平，达到了40%，其后几年有5个百分点以内的降幅，水平基本稳定。而欧美发达国家自2000年以后基本上是10%左右。

他认为，中国当前处于非常特殊的阶段，就是基础设施建设高峰期、社会福利体系建设全面推进，两个碰到一起，政府资源虽然强大，但统筹兼顾的难度很大。根據他的研究，我国全口径财政支出中，建设性支出与社会福利支出的结构与发达国家有明显差异，比如2012年，我国全口径财政支出中，基础设施建设和产业扶持的比重占38%，社会福利支出是40%多，而发达国家分别是10%和60%～70%。

与此同时，以产业政策干预微观经济的发展方式也值得重新思考。政府对于一些产业进行了大量补贴，挤占了一部分财政空间，管理上呈现碎片化。

显然，基础建设与社会福利网构建的重叠期不是短时间内能结束的。而如何抑制政府从市场和社会上过度汲取财富的冲动，就涉及稳定税负。

2013年全国财政收入129142.9亿元。2014年初，中国社科院发布了最新的财政政策研究报告，提出中国已经进入人均万元税负时代。“实际上，2009年我们的研究团队就挑明这个问题了。”参与这个报告写作的汪德华说，这还只是针对最小口径的财政收入而言，按照大口径就不止这个数字了。

这份报告称，九成以上的税收收入来自企业，个税占比不到6%，企业税收最终转嫁给广大消费者，从而使得不同收入水平的人群按照同一税率标准缴纳相关税收。而且，占税收比重很低的个税也早已沦为工薪所得税，严重背离税收公平原则。中国现行税制结构特征是普遍征收，流转税、间接税比重高，个人所得税比重低，消费税、环境保护的税费调控性偏低，资源税、存量财产征税税种不完善，居民住宅没有征房地产税、遗产与赠与税。

财税改革将从预算和税制改革先起步。从2013年一年的思路来看，税制改革依然以平稳为主，2013年9月，财政部长楼继伟就表明态度，保持间接税为主不变，增加直接税的比重。2014年，“营改增”的试点也将扩大到铁路运输、邮政服务、电信等行业，减少向企业重复征税的问题。3月6日的全国“两会”记者会上，对于个税改革，楼继伟说：“现在简单地提高起征点的做法并不公平，不能体现每个家庭的差异。一个人一个月挣5000元，自己生活还不错，但是一个人挣5000元，还要养一个孩子，那就很艰难。实行综合所得税时，要把你所有的收入综合计算，同时考虑你的支出。”未来，一刀切的个人所得税制度有望终结。

张斌认为，稳定税负，首先要控制全口径政府收入占GDP的比重，在总体上不增加社会负担。未来应通过提高国有资本经营收益上缴的比例和完善公共资源收益合理共享机制，优化政府收入的内部结构。这次财税改革的主要着眼点就是匹配于国家治理体系和治理能力的现代化，配置好财政资源，处理好政府与社会的分配关系。