新型城镇化住房保障需求分析与对策

张泽颖

(重庆第二师范学院，重庆 400067)

城镇化是人口向城镇集中的过程，这个过程表现为两种形式，一是城镇数目的增多，二是各城镇内人口规模不断扩大。就我国而言，未来城镇新增人口的主要来源是现有农民群体。在城镇有房居住是进城农民在城镇稳定生活的基石，新型城镇化过程中，政府应承担起进城农民等较低收入人群的住房保障责任。

1 新型城镇化住房需求分析

1.1 住房需求主体为进城农民工

农民工为改革开放以后的中国社会发展提供了最廉价的劳动力，成就了社会的繁荣，但他们的生存状况并不容乐观，一直以来国家保护农民工权益的法律法规缺失，相关公共服务制度严重滞后，这些制度至少包括涉及农民工的基本住房制度、土地制度、户籍壁垒、财税支持、教育培训制度及社会保障制度等，直接影响农民工进入城市的步伐。农民工住房保障存在的基本问题表现在两方面：绝大多数农民工不能融入商品房市场；农民工仍游离于城镇住房保障体系之外。农民工是农村人口市民化的特殊过渡形式与重要途径，在现在的农民工中，生于20世纪80年代及以后的第二代农民工占了60%以上，新生代农民工多数没有务农经验，没有对农民身份的认同，渴望城市生活，也正努力去实现成为“城市人”，圆“城市梦”的人生目标，即使不能在城市“扎根”，也要“漂”在城市，他们对住房需求意愿最为强烈。

1.2 住房需求数量分析

1.2.1 从长远看住房保障任务相当艰巨

以2030年为远期目标，按常住人口测算，2012-2030年我国城镇人口与住房面积的变迁见表1。

表1 2012-2030年我国城镇人口与住房面积的变迁表(按常住人口)

资料来源：1.陈锡文，按常住人口2012年我国城镇化率已经达到了52.57%。2.姜伟新，2012年城镇人均住房建筑面积32.7平方米。3.中国社会科学院财经战略研究院发布的《中国财政政策报告2012/2013》预测值，2030年远期目标：大陆人口14.4514亿，按改善性目标人均住房面积39.7平米，按中间目标人均居住面积31.7平米，城镇化率68%。

公安部副部长黄明在2013年召开的积极稳妥推进城镇化着力提高城镇化质量提案办理协商会上介绍2012年全国非农业户籍人口所占比重达35.29%，若2030年非农业户籍人口比重达68%，则按户籍人口测算，2012-2030年我国城镇人口与住房面积的变迁见表2。

表2 2012-2030年我国城镇人口与住房面积的变迁表(按户籍人口)

国家统计局在统计方法上，大抵是与国际接轨的，但与国情未必接轨。中国有独特的城乡二元化体系，特色的户籍制度约束，这些密切相关的附加要素使中国的城镇化率与国外的城镇化率无可比性。按常住人口统计的城镇化率与国际统计方法口径上一致，并不意味着有等价意义，等径不等价，同城不同权，这种传统的城镇化率不具实质意义，目前的户籍制度在统计上就不承认35.29%～52.27%区间的流动人口是非农人口。上列两个表中，2030年城镇住房总面积差异很大，无疑表2是实在的，介于35.29%～52.27%区间的城镇化率是不同统计内涵应挤出的水分。

由表2可以看出，近20年内新增住房面积达到234亿平方米，远超过2012年城镇住房总面积156亿平方米，几乎是再造一个半中国城镇住房。我国城镇户籍人口将增加近5亿，增加人口已超过2012年城镇人口4.77亿，可见新型城镇化问题的要点之一是农业转移人口的城镇住房问题，并且需求量巨大。

1.2.2 从近期看住房供给总量仍显不足

人力资源和社会保障部劳动科学研究所课题组2013年调查报告称：过半农民工想当市民，约59.93%的农民工愿意在城镇买房，即约有(52.27%-35.29%)×59.93%×13.5341≈1.38亿农民工希望在城镇定居，即使每套房50平方米，缺口也在69亿平方米左右，而住建部部长姜伟新曾表示2002-2011年全国商品房累计竣工面积约46亿平方米，对比而言，供给总量仍显不足。

综上，我国正处在城镇化快速发展和人民生活水平不断提高的阶段，未来10年到20年，住房需求量仍然十分庞大。其中既有城镇外来人口的首次置业需求，又有居民改善住房条件的需求，从这种动态视角来看，或许中国住房还将长期处于相对短缺状态。

2 合理确立新型城镇化住房保障目标

中国社会科学院《中国财政政策报告2012/2013》认为在中长期内，新型城镇化住房保障目标可以概括为：“保障所有在城镇居住的人群拥有可支付的、合理适宜居住的空间”，这个空间包含了商品房、租赁房、自建房和政府提供的保障性住房等宜居的居所。人人有房住， “居者有其住”或“居者有其屋”。

“所有在城镇居住的人”的含义是所有在城镇工作、生活的“居者”，都应纳入住房保障范围，当然包含在城镇工作和生活的农民工。党的十八届三中全会已决定“把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系”。

“可支付的”是指住房支出应控制在家庭收入一定比例范围之内，通常以房价收入比来衡量居民的购买能力。就新型城镇化背景下进城农民的可支付问题，结合当前相关政策来看，2014年中央“一号文件”强调，“用五年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”，这次“确权登记颁证制度”，是细化对农户家庭承包土地的确权，贯彻《物权法》的相关规定，由此几亿农民有了财产权，这一变革意义重大不亚于新型城镇化本身；再则，土地修正法拟删除土地征用补偿上限；三则，十八大报告提出“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”；四则，十八大报告提出收入倍增计划，“2020年实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番。”这些政策的落实将逐步提升进城农民的住房可支付能力。

“合理的”居住空间，是指政府应制定一个随经济发展阶段和住房供给状况而不断提升的人均居住面积标准区间，包括所有人都可以满足的最低标准面积，政府不采取税费手段调节的正常人均标准居住面积。个人能力达不到下限，政府有责任帮助其达到，若个人希望超越上限占有更多的居住空间，政府应采取经济调节手段，使其付出更大的经济代价。

“适宜的”居住空间是正常工作和生活的一部分，其核心是住房保障政策的制定需要考虑对居住环境、就业、社会融合、基本公共服务等问题的综合影响，不能单纯就居住论居住。如果仅为提供居住空间，而大大影响了人们的正常就业、收入，或者造成生活不便，应认为住房保障的政策目标没有达到。

3 实现住房保障目标需要制度变革

特定时期采取以行政手段控制住房市场有其合理性，但从长期看，应放弃单纯以房价为调控目标的政策，转向制度变革，建立以经济利益调节、市场化管理手段为主体的住房保障政策框架。这一基本政策框架应以建设统一开放、竞争有序的市场体系，使市场在资源配置中起决定性作用为基础。

3.1 凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预

凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定、能用市场机制有效调节、行业组织或者中介机构能够自律管理的问题，都不宜行政干预。对于现行房价，显然的事实是，2013年“两会”前夕出台的“国五条”乃是政府强力干预市场的表现，市场负面反响强烈，降温降价效果未显，21城市2013年前10月房价涨幅10%，行政手段调控面临失效的尴尬。十八届三中全会提出加快完善现代市场体系，使市场在资源配置中起决定性作用，将加快行政手段调节向市场调节的转变。

3.2 强化中央政府住房保障领域总体规划职能，加强地方政府承担住房保障责任的激励

中央与地方政府应前瞻性预测新型城镇化进程人口城镇化的趋势和结构，推动大中小城市和小城镇协调发展。设定居民住房的人均住房面积，安排保障性住房的总量、空间和布局，充分考虑未来需要调整的可能，适应未来居民对居住空间的需求。

3.3 形成市场化住房与保障性住房协调发展的住房供给体系

基于我国即将进入新型城镇化阶段的现实，当前需要加强住房供给面的干预力度，缓解住房供给领域的矛盾，形成市场化住房和政府保障性住房二元保障体系协调发展的基本格局。

3.4 就业与住房是城镇化的两翼

在中央规划的大框架下，地方规划必须能抓住城乡一体这个基本点，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，产业和城镇融合发展，城乡经济和社会生活紧密结合，发展绿色产业，加强就业指导，解决转移人口就业问题是实现可支付性和住房保障的关键环节，也是实现新型城镇化的关键前提。

3.5 基于市场化原则管理保障性住房，增强保障性住房的资产属性

中央政府应采取多种措施提高和激励地方政府承担住房保障的责任，逐步调整保障性住房的资产属性。目前公租房作为保障性住房的主体，是政府投资建设的公共产权房屋，现为租赁方式，可在适当时机将这部分房屋以70%左右的市场价格出售给中低收入人群，其意义相当于赋予公租房以一定的商品属性，变“居者有其住”为“居者有其屋”。同时，地方政府的财政压力得以缓解，公租房成为地方政府未来有利可图的一笔资产，带来充足的现金流，而承担住房保障责任也不会成为地方政府的经济负担。

4 新型城镇化住房保障需要政策配套

新型城镇化住房需求的主体为进城农民工，解决农民工住房问题应尊重农民工的意愿，顾及农民工的流动趋势，实现政府主导与现行房地产体系有效衔接。在政策框架方面要顾及多方面多环节的关系，包括适宜农民工及其家庭居住的公租房、廉租房体系，规范农民工住房租赁市场，健全农民工住房公积金制度，完善规划保障制度，完善土地供应制度，完善金融服务制度，完善财税支持制度，逐步建立适宜的农民工住房补贴制度等。

参考文献：

[1]高培勇.新型城镇化背景下的住房保障[M].北京：中国财政经济出版社,2012.

[2]冯俊.住房与住房政策[M].北京：中国建筑工业出版社,2009.

[3]金三林.解决农民工住房问题的总体思路和政策框架[J].开放导报,2010，(6).

[4]cjfden的博客.人民日报称我国户均住房超1套[EB/OL].http://blog.sina.com.cn/s/blog_58fc3aad0101711a.html,2013-04-12.