从“完美独裁”到“不完美的民主”——墨西哥政治转型与民主质量评析<br/>

从“完美独裁”到“不完美的民主”——墨西哥政治转型与民主质量评析

2014-09-03王季艳

理论月刊 2014年4期

王季艳

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉 430072）

一、墨西哥威权时期的“完美独裁”

墨西哥政治制度形成于20世纪20年代，政治体制的轮廓主要依据1917年宪法。该宪法奠定了现代墨西哥的宪政基础，明确规定了三权分立原则。但在实际政治运作中却由于缺乏权力的分立和制衡，行政权“一权独大”且集权于总统；议会沦为橡皮图章。国家结构虽名为复合联邦制，却有着单一制国家中典型的中央地方关系。

总统和执政党处于政治制度的核心。总统权力很大，被称为“六年绝对专制君主”，拥有大量宪法权力以及“超宪法权力”，如立法动议权（宪法第71条规定，总统、议员和州立法会可提出议案）与立法否决权（宪法第72条规定，立法需经总统批准后颁布生效，若总统否决，法案经两院以2/3多数票再次通过后，递交总统颁布施行）。但总统实际享有的是绝对立法否决权，“一项法案不经总统公布在 ‘官方日报’上，该法案不予生效”。[1]

如果从墨西哥革命制度党的起源来看，政党本身就是为了选举而设立，是为了加强总统集权而存在的。虽然总统不担任政党职务，却是政党的实际领袖。有学者准确地指出，“墨西哥总统的显赫权势不是来自总统体制，而是来自政党的力量”。[2]政党是总统权力的来源和基础，革命制度党内部统合式的组织结构形成总统的支持基础，总统透过政党来控制议会。自1929年国民革命党建立到 20世纪90年代，革命制度党牢牢控制着参、众两院，议会完全依附于总统。20世纪90年代后期，随着政权自由化的启动，反对党力量日益增强，议会构成日益多元化，革命制度党在众议院中开始丧失三分之二的多数席位。

由于宪法的规定与现实制度实践的矛盾，学界对墨西哥政体的性质一直存在争议。在20世纪60年代中期之前，普遍对墨西哥存有“民主”印象。阿尔蒙德和维巴在《公民文化》中将墨西哥的政治文化与美国、英国、德国、意大利进行比较后发现，虽然墨西哥在经济和社会发展方面落后于其他四国，但却同美国一样具有较高的公民政治效能感。基于墨西哥政治体系的政治稳定以及政治价值和态度方面的独特表现，墨西哥被视为“非大西洋的民主政体”。

然而，1968年就在墨西哥即将举办19届奥林匹克夏季运动会前夕，发生了“三文化广场”镇压事件，这一事件似乎是个转折，进入70年代，学界愈来愈强调墨西哥政治的威权主义特质。如林茨认为，在民主政体和极权政体之间还存在一种既非民主，又有别于极权政权的政体形式——威权政权。威权政权与民主政权的差异是显而易见的，与极权政权相对照，“威权主义政体在多元化、意识形态、领导权和动员这四个关键方面，与极权主义政体有着根本的区别”。[3]就像民主的次级类型有多数民主和协合民主之分一样，威权政权也可分为“包容性的威权政体”和“排他性的威权政权”，“‘包容性政治体制’被定义为是这样一种政治体制，‘或者是有目的地去激活平民群体并允许它在全国性政治中发出一些声音；或者是不存在进行排除或包容的有意努力，而使自身适应现存的政治活跃程度以及给定的政治行动者集合。一个试图排除已经被激活的城市平民群体的体制，将被称作是一个‘排除性政治体制’”。[4]借用奥唐纳的分类，由于墨西哥革命制度党（PRI）的组织结构包括人民部、工人部和农民部，建立了广泛的跨阶级联盟，巩固了政权的支持基础，使墨西哥政体具有“包容性”特点，因而墨西哥是包容性威权政体。

另外，有学者虽然认可墨西哥是民主政权，但认为有必要给这种民主必须加上限定词如“半民主”、“有瑕疵的民主”、或“一党民主”等。在戴蒙德看来，墨西哥就是个“半民主”国家。他依据熊彼特的界定，将民主分为“选举民主”和“自由民主”。前者是最低限度的民主，是民主的底线。选举民主实质是“选主”，人们只有站在投票箱前的那一刻才是自由的，而且选民仅能在政党所提供的不同方案之间做出选择。在实行选举民主的国家，虽然能相对自由和公平的选举产生政府，但是却缺乏自由民主国家里存在的广泛的保护权利和自由的制度。“自由民主国家不仅仅举行选举，而且还对行政权加以限制，还通过司法独立来坚守法治，还保护个人的表达、结社、信仰和参与方面的权利和自由，还尊重少数一方的权利，还对执政党制定对自己有利的选举程序的能力加以限制，还对任意地逮捕和滥施暴力加以有效地防范，还不实行新闻审查，并把政府对媒体的控制降至最低限度”。[5]戴蒙德认为还存在一种被称为“拟态民主”的居间性民主，这种民主虽然明确地把公民表达和结社自由考虑在内，但仍然允许对公民权利作重大的限制。虽然有合法的反对党，甚至有选举民主的许多其他宪法特征，但是仍然缺乏一个关键的要求，即存在着一个充分公平的竞争领域。拟态民主容忍独立的反对党派存在，这一点是与威权政权区分的关键。也正是依据这一点，他认为墨西哥存在竞争性的反对党，墨西哥革命制度党只是通过操纵选举当选，而不能把墨西哥认定为威权政权。他说“这种民主在其多元化竞争性和公民自由方面以及像1988年以前的墨西哥那样，在一党独大的制度方面接近选举民主。在这种半民主国家，制度化的执政党广泛地使用压制、恩庇、媒介控制和其他工具来把反对党降低到一个‘二等党’的地位。但是，它仍然包含着多党的选举。今日之墨西哥正处于向更富有竞争性制度的蜕变过程之中”。[6]萨托利在《政党与政党体制》一书中也认同墨西哥至多是个“半民主的国家”，他把墨西哥政党制度界分为典型的、务实的、霸权式的政党体制。其主要特征为：以单一政党为中心，允许一些“二等”的次要政党存在，但缺乏实质性的权力竞争，霸权党包揽全胜，次等党只是竞选的陪衬。

也有学者在认可墨西哥是民主政体的同时，特别强调它的一党制特征，甚至把政党视作政体的一个要素。比如《墨西哥现代史》作者克莱因称墨西哥为“一党民主政体”，“就其愿望及其不无缺陷的实践而论，墨西哥是一个民主政体国家。自独立之日起，它的目标便如此确定下来。……自相矛盾的是墨西哥实际上仅有一个政党，即通称的 ‘官方党’……从表面来看，这种党政结合似乎会导玫专制与苛政的产生而全然束缚民主政体的推进。事实上，其结果却适得其反:自由权利逐渐得到放宽，在参与国家决策上也扩大了范围”。[7]

本文认为，2000年之后成功实现民主转型的墨西哥无疑是民主政体，而2000年之前的墨西哥，虽然宪法规定性上俨然是民主宪法，但在实际政治运作中更具有威权的特质。正如戴蒙德所强调的多党选举制给反对党留下了制度空间，使得零星的民主一旦有机会就会突破原有的政治格局，发展为星火燎原之势，最终实现向选举民主的突破。虽然学者们对墨西哥转型前政体的认识上有差异，或描述成“民主的、或“威权的”、抑或“半民主的”等等，这些术语之间似乎存在较大的理论隔阂，但实际上墨西哥政体可能就是这样一个较为复杂的混合物，不同的学者只是较多强调了它的“威权”或“民主”面向。正如学者所言“革命制度党领导下的政治结构如果说是‘民主’的话，那么这是‘动员式的民主’；当然你也可以说它是‘独裁’的，但不要忘了加一句，这是一种‘开明式的独裁’。‘动员式的民主’利用民众主义有组织的规模广大的参与。保证了国家意志的至上而下的贯彻，‘开明式独裁’则在一党霸权下容纳异议党派和异议运动在体制框架内的竞争。”[8]

秘鲁籍诺贝尔文学奖得主略萨曾贴切形容墨西哥是“完美的独裁”。笔者以为，之所以称其为“完美”，是因为墨西哥虽为威权政体，同时也拥有强总统，但却具有类似民主的“更新”功能。具体而言，在西方成熟的两党制国家，两党为了争取中间选民，政策会呈现趋同趋势。然而，我们惊奇地发现，在墨西哥却出现了神奇的钟摆效应，历任总统的政策在卡德纳斯主义（左）和阿莱曼主义（右）间切换，造成即便相邻的两任总统也可能政策迥异。另外墨西哥政制中，总统位于权力的核心，强势总统拥有依据个人偏好来自由选择国家发展规划的绝对权力，其权力超出一般总统制国家，并且任期被严格限制在6年，终生不得连任。由于总统不得连任，两届总统之间可能出现“左”、“右”的政策差异，这一规则便产生了类似民主“更新”的功能。墨西哥尽管没有真正竞争性选举产生的民选总统，也没有两党轮替，但政权确实在强势总统的自主性下“刷新”了。

二、墨西哥民主转型与威权政治终结

民主的原始含义是“由人民进行统治”。作为一种政治体制，发源于古希腊的雅典城邦政制，是一种小规模的直接民主制，这种政体蕴含了“人民主权”和“直接参与”两大特征。随着现代民族国家的建立，公民直接参与与大规模民主难以协调，只得另行代议制的形式，也即间接民主。民主一词发展至今，拥有了很多修辞定语。最底线的含义是“选举民主”，目的在于“选主”。如约瑟夫·熊彼特将民主定义为“为做出政治决定而实行的一种制度安排，在这种制度中，某些人通过争取人民选票取得做决定的权力”。[9]这意味着衡量一国政治是否民主，只需考察其选举领导人的程序即可。民主极大化的定义是“实质民主”。有学者认为实质民主是“民主的政治文化”，这种政治文化表现为一种民主的素养，它支持广泛的政治参与，或秉持一种民主的信念，普遍认同民主是解决冲突的最佳方式，而且民主过程充满不确定性，获胜或败选都不是永恒的结果，同时民主具有宽容和妥协的特质。

民主化是民主的实现过程。自由化意味着威权政权内部的开始分裂且威权逐步走向衰落，而公民的自由和权利开始扩张的过程。自由化为民主转型的开端，当统治集团开始赋予人民和团体一些权利，并使其免受国家非法侵害时，便是民主转型的起点。当人民能藉由自由、公正、公开的选举决定政权的转移，关键性的选举一旦出现就会导致威权体制终结时，民主转型便宣告结束，开始进入民主巩固的新阶段。从民主转型的起点至威权体制终结之间的过程，便可视为民主化的实际发生过程。

对民主化的一般性研究，大抵有循着宏观结构和微观行动的两条不同路径。宏观结构指有益于或阻碍民主化的社会、经济、文化等结构条件，这些因素整体作为民主化的宏观背景出现，或某个突出因素作为民主化的重要因变量存在。另一条路径则从微观角度强调政治行动者之间的互动和精英的突出作用。如有学者认为威权政体的转型，精英的参与是重要的因素。在墨西哥民主化的具体研究中，学者较多强调经济因素特别是债务危机、北美自由贸易协定、新自由主义经济政策等的影响，也较为重视精英的作用，认为墨西哥是精英主导的，自上而下的民主化运动。[10]也有学者从社会中心论的视角出发，探讨墨西哥社会运动与政府对抗互动对民主化的促进作用，[11]有学者如是描述，“在墨西哥民主转型却是渐进的、不稳定的过程，这个民主转型起始于20世纪70年代，几乎用了三十年方告终结。墨西哥的民主转型并非这样一个过程：由于年迈的独裁者死亡而引起了起义，起义是由要求进行激进政治变革的大规模社会运动发起的，或者是出现了其他危及精英的地位、利益或资源的重大威胁，从而迫使精英立即采取行动，然后推翻僵硬的独裁体制、制止精英的分裂。民主转型常常被理解为精英主导的过程，但是在墨西哥，社会运动和群众抗议活动却是民主化过程的关键因素墨西哥民主转型过程中并未出现精英舆约，没有起草和批准新宪法，2000年 12月之前也没有改变由政党控制行政权力的现状。”[12]另有观点提及被民主化研究忽略的公共政策面相，强调威权统治者在面对合法性危机状况下对于公共政策的调整在民主化中的作用。认为墨西哥民主转型呈现“平和、较少冲突”且历时漫长的特征，其主要的原因“在于墨西哥的威权统治者综合运用了政策调整和政治结构改革这两种缓和合法性危机的工具。在合法性危机激化的条件下，调整政策，满足主要反对者的利益诉求，缓解政治压力，延续威权统治；而在政策资源有限、政策调整无法达预期目的的条件下，对政治结构进行改革，增加公众对政治体系的认同度。政策调整和政治结构改革的配合运用，避免了威权体系的立即崩溃……政策弹性的存在、利益重新分配的可能，减少了公众诉诸于暴力满足需求的冲动；经常的政治结构的变革容纳了有组织的民主派斗士，使他们倾向于选择在体系内的和平斗争”。[13]还有观点认为，墨西哥民主化进程由接受美国教育的经济技术官僚主导，所以民主化的动力主要是来自美国的压力而非来自社会领域。[14]

综合以上各派观点，可以认为墨西哥的民主化属于危机转型的范畴。笔者认为，墨西哥民主转型是多种因素交织的结果，其中经济是主因。由于墨西哥是外围的后发国家，实行进口替代工业化政策，当进口替代深度发展遭遇瓶颈时，国家要维持跨阶级联盟的高水平转移支付，就不得不采取宽松的货币政策，导致通胀加剧，国内经济形势恶化。而且，作为威权国家，维持经济增长是其创造绩效合法性的来源，一旦经济衰退，就会加剧社会危机。1982年墨西哥发生了债务危机，为克服危机不得不调整经济政策，完全抛弃了进口替代工业化转而实行新自由主义经济政策，由此开启了经济自由化的先声，继而自由化投射到政治领域，增强了政治领域的多元化。为克服经济危机和政治合法性危机，政治精英进行政治结构改革和政策调整，有意识地向反对力量开放政权，为其提供了活动的合法制度空间。墨西哥民主化的另一动因则是斗争性的社会运动在转型中发挥了重要的促进作用。如选举民主运动（1986-1991）、民主促进运动（1991-1996）和萨巴塔运动（1994-1997），这些运动均对墨西哥的民主化产生了深远的影响。正是在上述多种因素的综合作用下，墨西哥的整个政治体系发生了根本性的转变。

2000 年的总统大选是墨西哥政治转型的转折点，这次大选最主要的竞争是在革命制度党候选人弗朗西斯科·拉瓦斯蒂达·奥乔亚、国家行动党候选人文森特·福克斯和民主革命党候选人夸特莫克·卡德纳斯·索洛萨诺之间展开。2000年7月3日是墨西哥历史上划时代的时间节点，选举结果揭晓，反对党国家行动党和绿色生态党组成的“变革联盟”推出的候选人比森特·福克斯赢得42.77%的选票获胜，当选为墨西哥总统。革命制度党（PRI）在大选中败北，革命制度党执政长达71年之久的威权统治时代宣告结束。参众议院改选结果显示，革命制度党仍然保持议会第一大党地位。在参议院中革命制度党占60席，国家行动占46席，民主革命党占15席。众议院中，革命制度党占209席，国家行动党占208席，民主革命党占53席。而在州和市级的地方选举中，在全国31个州中，革命制度党在20个州保持统治地位。虽然革命制度党丧失了联邦总统的职位，但仍然把持20个州的统治权。虽不再拥有议会相对多数席位，但至少还是保持住了议会第一大党地位。从议会选举结果来看，墨西哥一党威权格局告终，多党制格局已开启。

三、转型后的墨西哥民主质量评估

（一）民主质量评级

选举是民主的核心程序，当政权第一次经民主选举更迭，转型便发生了。若落败者承认选举的结果并和平放弃权力，民主便实实在在、真真切切变成现实了。但第一次政党轮替往往仅具有象征性的意义，因为“建立一个民主政治和坚守一个民主政治是两件不同的事”。[15]也就是说在，新兴民主国家在初始民主化之后还存在民主进一步深化的问题，即民主巩固的问题，至少要使新建立的民主制度维系保存下来，并行之有效的运转起来。另外，可能选举在如期举行，也有充分的竞争性，但国家政治生活的其他层面却民主匮乏，在这样的情形下，新兴的民主政权都面临“再民主化”的问题，我们知道在“选举民主”和“自由民主”之间还存有很大一段距离。

墨西哥在国家行动党两任总统（福克斯、卡尔德龙）治理下的12年，民主表现究竟怎样？需要一个全方面的衡量。对于民主的测量本身是个很困难的领域，达尔的研究提出了建设性的测量方案。达尔特别重视政府对公民偏好的回应性，把它视为民主的一项关键特征。为此，公民必须拥有充分的机会去“（1）明确阐述他们的选择；（2）通过个人行动和集体行动向其他公民和政府表明他们的选择；（3）使他们的选择在政府行为中受到同等的重视，也就是说政府在考虑这些选择时不因其选择的内容或选择由谁提出而加以歧视。”[16]而这三种机会的实现又有赖于八项制度性的保障。

1.建立和加入组织的自由

2.表达自由

3.投票权

4.取得公共职务的资格

5.（1）政治领导人为争取选票而竞争的权利

（2）政治领导人为争取支持而竞争的权利

6.可选择的信息来源

7.自由公正的选举

8.根据选票和其他的民意表达制定政府政策的制度[17]

此八项制度涵盖了民主的三个维度：竞争、参与和公民自由，与著名的自由之家的民主测量指标很接近。自由之家的指标有两个面向：政治权利（竞争和参与）和公民自由。每个方面分为7个等级，1代表的最高级，7代表最低级别。分值在1-2.5之间的为自由国家，分值在3-5.5之间的为半自由国家，分值在5.5-7之间的为不自由国家。自由之家对墨西哥民主状况进行评估，得出的评级如下。

墨西哥1999年以来的评级和得分

从上表可以看出两次明显的转折，一次是在1999年到2001年之间，墨西哥从半自由上升为自由国家，公民自由和政治权利都上升了一个等级。很显然，这是由于2000年民主转型的发生。从2001年至2006年福克斯整个任期内，墨西哥整体保持在“自由国家”之列，公民自由还出现了上升趋势。然而从2010年至2011年间，民主又逆转了，有向下的趋势，从自由国家下降为半自由国家，这发生卡尔德龙任内。从近期的趋势来看，随着时间的推移，墨西哥的民主评分不升反降，说明民主和自由状况并不理想。

依据奥地利学者坎贝尔的观点，民主的质量取决于政治质量和社会质量之和，政治质量体现民主体制在自由、平等、法治等方面的表现，社会质量指非政治领域的经济绩效、社会秩序稳定等。所以对新兴民主政权民主质量评估，需要在秉持最低民主程序标准的基础上，考察新兴民主政权在促进经济发展、保护人权和自由、维持社会稳定、维护社会正义和司法公正等方面的表现。上文自由之家的测量方式涵盖了政治权利和公民自由领域，主要涉及坎贝尔所说的政治质量方面，为弥补自由之家评估指标对经济及社会方面的忽略，下文将简述国家行动党的两任总统福克斯和卡尔德龙执政时的主要的经济表现及社会状况。

革命制度党虽然在2000年总统竞选中失去了执政地位，但它毕竟是执政71年的老党，特别是党内的统合结构使其拥有广泛的社会基础，全国有1100万党员，数量超过国内其他政党。它不仅掌握着多数州（32个州中的20个）的执政权，也是参众两院的第一大党，在参议院革命制度党拥有60个席位，超过国家行动党14席。在众议院有209个席位，比国家行动党208席还多一席。在这种格局之下，福克斯政府的施政空间非常有限，福克斯届政府显然是个弱势政府，由于国家行动党并不占议会多数，几乎福克斯的任何改革措施和行动必须经过议会批准，立法权与行政权的关系极不顺畅。此时的党政关系，已完全不同于墨西哥革命制度党执政时期，革命制度党的总统同时也是党实际的最高领袖，党必须服从总统的领导，革命制度党的权力与联邦政府的权力是统一协调的。而福克斯时期党的权力和政府的权力是完全分离的，彼此独立，总统与国家行动党保持着“民主的距离”。福克斯不是国家行动党的领袖，主要依靠其私人网络“福克斯朋友”（Amigos de Fox）。福克斯参加总统大选时并未得到其所属的国家行动党的全力支持，其能获胜更大程度上是得益于“福克斯朋友”帮助。福克斯政府是个联合政府，其15名内阁成员中，革命制度党有6名成员，外交部长是一名共产党人。联邦政府内“福克斯朋友”成为与国家行动党并存的政治组织，但“福克斯朋友”并不隶属国家行动党，也无需对国家行动党负责。另外，由于国家行动党是一个代表社会精英的右翼政党，自上而下的组建，它的执政基础较为薄弱，特别是基层组织力量薄弱。在艰难的施政格局之下，福克斯只得无奈的成为“瘸鸭总统”。

商人出身的总统福克斯，执政期间墨西哥GDP年均增长率仅为2.3%。从2001年到2003年，增长率还连续出现负值。2004年经济才出现起色，2004年年底GDP年增长率为4.19%，通货膨胀率为4.15%，国际储备达612.11亿美元。[18]虽然经济好转，但社会不平等加剧了，贫富悬殊极大，“据墨西哥证券交易所的资料显示，2006年底，17.3万投资者（占墨西哥人口总数的0.16%）在股票市场上积累的资本就相当于其GDP的37.7%。据世界银行报道，墨西哥1.05亿人口中有50%生活贫困，日工资不足4美元。其中，15%的居民生活极端贫困，日收入不足1美元。在2002年墨西哥市区的家庭收入分配方面，10%最贫困的家庭占全国家庭总收入的3.1%，而10%最富有的家庭却占了31.2%。”[19]

2006年7月的墨西哥大选，右翼国家行动党（PAN）候选人费利佩·卡尔德龙仅以0.58%的微弱优势击败了中左翼民主革命党（PRD）候选人洛佩斯·奥夫拉多尔，赢得了总统职位。由于洛佩斯·奥夫拉多尔在前期的计票中一直遥遥领先，所以对选举结果大感意外，拒绝接受此结果。他指责选举中存在欺诈，指控负责设计2006大选计票用的电子计算系统的希尔德布兰多公司与国家行动党之间存在勾结，要求重新进行计票，引发了严重的合法性危机。有大约150余万人举行了游行示威。此次的选举舞弊事件，给墨西哥民主抹上一笔阴影。卡尔德龙任内最引人瞩目的行动便是其发动的“反毒战争”。美国是世界最大的毒品消费市场，而与之比邻的墨西哥则成为毒贩向美国走私毒品的重要中转站，墨西哥国内有“家族”、“锡那罗亚”、“塞塔”等多个势力庞大的贩毒集团。卡尔德龙运用军队打击贩毒集团，然而卡尔德龙始料不及的是，毒品暴力“毒瘤”已是社会顽疾，根本难以短期拔除，“反毒战争”非但没有成功的遏制贩毒集团，反而引发毒贩集团疯狂“反扑”，使得绑架、暗杀等报复行动蔓延全国，造成社会局势失控，六年中约5万多民众死于暴力，其中包括了超过20名市长被杀。民众在谴责暴力犯罪的同时，也对政府产生愤懑，认为是政府采用军方打击犯罪集团的策略失误造成的。正是由于政府反毒成效不佳，暴力犯罪上升，社会局势恶化，公民生命安全受到威胁，自由之家对墨西哥的“公民自由”评级降低。

国家行动党执政12年，选举舞弊、政治欺诈使得政治合法性降低，治理经济不力，经济增长乏力，墨西哥经济平均增速不到2%。社会问题突出，贫富差距加大，绝大多数人生活在贫困中，即使最乐观的经济增长估计，若能维持每年5%的经济增长率，要到2033年才能消除极端贫困；且毒品暴力犯罪猖獗，成为社会毒瘤。正是经济与扫毒成效不佳，导致民怨沸腾，令国家行动党在总统选举中败北。总体来讲，国家行动党执政12年，社会问题突出、民主表现堪忧，“民主政治比任何其他政府形式更加依赖于普遍的合法性。这种合法性需要一种深刻的道德承诺和情感忠贞，但是，这需要时日方能成就，而且，部分地是作为有效率的运作的结果而成就的。除非民主政治能够有效地处理社会和经济问题，并达到适度的秩序和公正，否则，它将不会被人们看作是有价值的。 ”[20]

（二）二次政党轮替——革命制度党东山再起

革命制度党失去政权地位后进行了内部全面的民主化改革，增加了党的活力，不仅在党内公开选拔党的总统候选人，还经由各州、联邦区的党员自由、直接、独立、秘密划票地选举产生全国政治委员会，再由全国政治委员会选出党的主席和执委会总书记。革命制度党的墨西哥第一大党的地位（2009年7月中期选举，革命制度党获众议院237席），超过1100万的党员队伍，以及长期执政建立的民众基础和相对完整的组织结构，均为涅托提供了有力的保障。涅托曾任墨西哥州州长，任州长期间政绩非凡，获得民众极佳的口碑和赢得党内较高威望。涅托竞选中打出“变革”的旗号，强调进行政治、经济、社会、教育改革，恢复经济增长，创造更多就业机会；特别是要进行能源改革，促使墨西哥国家石油公司向私营部门甚至向国外投资者开放；同时他还承诺要减少贫困，改变扫毒战争的策略。

墨西哥在2000年结束威权统治，实现第一次政党更迭，时隔12年，历经两任国家行动党总统，至2012年7月1日总统大选，墨西哥革命制度党东山再起，年轻帅气的革命制度党领袖涅托不负众望，以38.2%的选票当选总统，墨西哥政权实现了“二次政党轮替”。“二次政党轮替”是美国政治学者亨廷顿在《第三波》中提出的一个检验民主巩固的直观标准，他认为“测量这种巩固程度的一个标准是两次政权易手的检验标准。通过这种测验，如果在转型时期内第一次选举中掌权的政党或集团在此后的选举中失去权力，并把权力移交给那些选举中的获胜者，而且，如果这些选举中的获胜者然后又和平地把权力移交给后一次选举中的获胜者，那么，这样的民主政权就可被看作已得到巩固……第二次易手可以说明两件事情。第一，一个社会中两个主要的政党领袖集团充分忠于民主，而且愿意在选举失败之后交出职位和权力。其次，精英和公众都在民主的体制内运作；当出了差错以后，你可以改变统治者，而不是改变政权。两次政权易手是对民主政治的一个高难度的检验”。[21]

本文认为，与其说“二次政党轮替”是检验民主巩固的直观标准，不如说是衡量政党政治制度化的指标，是两党制或多党制政党政治的巩固的指标，它反映了民主巩固的一个最根本的方面，即民主政权的稳固。然而正如墨西哥学院的伊蓝·比兹贝戈教授的所忧虑的，“对墨西哥来说，实行多党轮替是一种进步，它促进了信息的公开、透明，尤其在选举时更是如此。但是，要是指望通过这种制度来解决贫富差距、腐败、贩毒、社会治安、失业、经济发展这样的问题，是不可能的。因为这是良政所要解决的问题。目前墨西哥真正实现政党轮替还只有12年的时间，这对于一个处于转轨中的体制来说，还是太短了。在墨西哥这样一个专制主义传统浓厚、宗法势力无所不在的国家，要实现向民主制度的过渡，起码还需要几代人的持续努力才行。这样看来，墨西哥要真正实现国家民主化还有很长的路要走。”[22]

（三）涅托执政一年的墨西哥改革进程

虽然政权经历二次轮替，但涅托政府面临的问题依然是老问题，促进经济增长、减少贫困和打击毒品犯罪。由于在2012年议会选举中，革命制度党在参众两院分别获52席和207席，未能获得多数席位，革命制度党、国家行动党和民主革命党在议会里呈三足鼎立的格局。改革是捏托政府的主议题，但在缺乏议会多数的情况下，涅托政府要通过改革议案，首先必须赢得反对党的支持与合作。

涅托上任第二天，便与两个主要反对党签署了“墨西哥协定”，对改革达成共识。

对于竞选时做出的多项改革承诺，涅托在诸多改革项目中首先选择了低难度的教育项目。教改法案在国会顺利通过，法案针对的便是已经弊病丛生全国教育者联合会（SNTE）。一直以来SNTE权力很大，掌握着教师甄选录用的权力，同时存在着工会领袖贪腐，买卖教职，财务开支巨大却教学质量差等诸多问题。依据新法案，墨西哥将建立一套教师教学评估体系，所有教师必须参加政府组织的统一考试，通过资格考试才能担任教师，而不合格者将被清退。SNTE较早已妥协，而规模较小的全国教育工作者协会（CNTE）态度激进、拒不让步，进行了一系列的抗议活动，在墨西哥市举行游行示威，导致墨西哥市陷入半瘫痪状态，其他地方如在格瑞罗州首都奇潘辛戈，冲突升级为对政府和政党办公室进行攻击和纵火等暴力行为。

而能源改革则是更富挑战性的领域，墨西哥石油公司（Pemex）税负过高、财政困难、机构臃肿、效率低下，改革势在必行。涅托已就能源改革方案与国家行动党（PAN）达成了共识，那么在议会通过将不成问题。那么改革最大的阻力还是来自民众，因为自1938年民粹主义总统卡德纳斯将石油收归国有，墨西哥人一直将墨西哥石油公司（Pemex）看作是国家独立的象征。现在允许外资投资石油行业，民众心理上难以接受，尽管涅托反复强调，能源改革不是将石油私有化，政府依然掌握百分之百的控制权，外资只是与Pemex建立联合企业，外资并不是生产共享仅参与利润分成。此项改革的最终进展如何，涅托将不得不考虑民众的接受度。涅托在“改革”的路上能走多远，改革能产生多大经济及社会效益，是否能通过一系列改革解决经济和社会顽疾，还有待时日以观察。

四、结语

随着革命制度党于2000年下野，墨西哥威权体制解体，民主在墨西哥获得了胜利。2012年，革命制度党再度上台执政，成功地实现了二次政党轮替。如果依民主巩固的程序标准，墨西哥已经实现了民主的巩固。然而却难以说它拥有高质量的民主。经济低效、政治腐败、毒品泛滥、贫富差距等社会问题依然困扰着墨西哥。看似巩固的民主却只是低质的民主，看来民主不必然带来良政与善治。毕竟，民主只是一项解决竞取权力的制度方案，民主制度不足以解决所有社会问题。要解决低质民主问题，必须跳出狭隘民主的视野，从民主生成的土壤中寻找解决方案。因此，必须加强公民社会建设，重建民主社会的道德基础。

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