发达国家社会组织管理的功能、缘起及其借鉴

张志泽

（南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300071）

十八届三中全会明确提出了要建构现代国家治理体系，提升国家整体治理能力的要求，可见涵盖社会管理与建设层面的国家治理能力现代化已经上升为国家战略。市场经济的发展特别是现代化进程中表现出来的诸多失衡现实，要求转变政府职能规范政府行为同时完善和健全市场运行规则，提升我国的国家整体治理能力，形成与现代化相适应的政府管理或治理模式，要达成这一目标，借鉴发达市场经济国家在国家治理方面所取得的经验，无疑是一个不可忽视的重要方面。

一、发达国家社会组织对现代社会公共生活的影响

伴随着现代化进程的推进，政府治理能力和治理水平的不断提升，作为公民社会重要承载主体的社会组织在现代社会公共生活中发挥着越来越重要的作用，在政治、经济、社会和文化生活中均产生了深远影响。著名公民社会与社会组织研究学者莱斯特·M·萨拉蒙教授指出“我们是置身于一场全球性的社团革命之中，历史将证明这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期的世界的重要性。”[1]

（一）社会组织成为一支推动经济社会发展的重要的社会力量

在西方社会组织正经历着快速发展的阶段，社会组织的数量和规模不断增加，影响力不断扩大。根据统计，德国8000多万人中有2500万人从事或参与社会组织的活动。[2]作为弥补政府治理和市场失灵的有效社会整合机制，社会组织以草根组织群意代表的身份活跃在政治、经济、文化和社会生活的各个层面，在许多方面发挥着政府和市场所无法替代的作用，成为整合基层社会公众意愿，了解不同社会阶层、不同社会群体公众利益诉求和价值关切有效手段，不仅在功能上代表政府为公民解决社会问题，削减政府的财政赤字，而且它还成为最大的雇主，解决了许多人的失业问题。根据霍布金斯大学的研究，在20世纪末，22个国家的社会部门的支出达到了1.1万亿美元，这些社会组织共提供了1900万个支薪职位，占这些国家全部非农就业的5%，或全部服务业就业的10%，或相当于全部公共部门就业的27%，其就业增长与社会总就业增长速度比为3:1。[3]

（二）社会组织成为日益活跃、功能越来越健全的社会公共治理的主体之一

在现实的社会发展过程中大量的涉及社会公众切身利益的公共事务仍然是通过家庭、社区、公益组织或者互益组织等形式来实现的。[4]从社会公共生活的组织和运行来看，社会组织中公众自愿的、自发参与到社会组织中开展自利性的追求自我价值实现的社会公共活动，本身就是一种充满现代性意涵的公民实践行为方式。而且社会组织已融入了公众公共生活的方方面面，影响和改变着人们生活和行为方式。在美国，人们吃的早餐，其制造商的生产过程必须遵循美国心脏协会、糖尿病协会或其他全国性卫生社团制定和公布的健康准则。[5]社会组织正与人们的生活发生着千丝万缕的联系，教育、医疗、社会福利、就业等或多或少都要借助社会组织部门或机构来提供，公众各项合法权益的保护和救济需要通过社会组织部门的参与来实现，公众对多元化利益需要的诉求、对政府公共政策和决议的不同意见也要依靠社会组织协助才能实现。

（三）社会组织成为影响全球一体化进程的重要社会参与力量

伴随现代化进程的推进，人类面临的具有共性的发展问题日益增多，诸如饥饿、污染、贫困等等发展难题都在客观上促进了全球一体化交往进程加快，不同国家和地区之间相互依赖程度加强，许多跨国界问题在原有的国家与国家或者国际制度框架内难以解决，而单纯的依赖市场机制也有失灵的可能，于是，一种能够独立于政府意识形态对立之外，同时具有非政府和非营利属性的社会组织就是在这种时代需求下登上国际交往的历史舞台。在全球共同面对的治理难题，尤其是在治理贫困和饥荒、具有普遍性的传染性疾病的应对以及涉及人权保障等领域，更显示出社会组织独特而不可或缺的作用，同时由于发达国家的社会组织种类多，规模大，服务能力强，这为其开展跨国志愿服务活动提供了坚实的物质和组织基础。而且许多社会组织已经同联合国附属职能机构建立了各种联系，从而不仅提升了与政府间国际组织对话的地位，而且发展出一些与政府职能机构职能对接的制度化机制。

二、发达国家社会组织活跃于社会公共生活的原因

通过上面的分析我们可以看到，在发达国家社会生活中不管是关系国家治理效果和水平的“公域”还是同公众日常个人生活关联密切的“私域”社会组织都发挥着越来越重要的作用。我国目前正处在快速城市化发展的进程中，社会结构深刻转型以及经济社会发展错位造成的各种失衡和矛盾迫切需要我们探讨适合我国国情的现代国家治理，因此我们有必要系统梳理和分析发达国家社会组织活跃于社会公共生活并发挥积极作用的原因，以便为我国的社会组织管理以及现代国家治理能力构建提供借鉴。

（一）发端于较深厚的公民社会基础、契约及合作治理理念与实践丰富了政社关系内涵

政府与社会组织的关系中，由于双方各自所持立场、态度以及战略选择的差异性，导致两者具有相对的独立性，但两者之间有存在紧密的联系和功能上的互补。因此，在两者关系发展过程中，在确保自身目标、自身利益能够获得最大程度实现的同时，也尽量做到兼顾对方的立场和目标。具体讲，政府能否为社会组织的生存、发展提供最起码的政治文化氛围环境、能否尽可能多的为社会组织提供物质和制度支持，这直接关系到特定类型的社会组织的生存和发展，也影响到政府有关政治、经济、文化和社会体制改革的广度和深度。但因政治体制的制约，社会组织如果不能与政府进行必要的功能对接和协调，不仅会阻碍自身功能目标的实现，更会导致与政府关系的恶化，甚至被政府阻止在合法的政治社会系统之外。政府的支持已成为社会组织赖以依存的重要资源，与政府的合作也成为社会组织实现其组织目标的重要策略。因此，政府与社会组织之间构建起了功能互补、目标互利、协同发展的合作伙伴关系，形成了共同治理、各有侧重的系统架构。

（二）社会组织强化了公众参与的组织化程度及其参与效果

社会组织是民主社会深入发展的产物，它为政府的民主化发展和政府职能改革提供了新的社会和政治基础。社会组织本身就为公民参与公共政治、影响公共决策提供了重要的组织化参与渠道。例如在美国，美国国会、联邦政府机构以及各州、各地方政府经常就即将纳入立法议程的热点社会问题向相关的专业社会组织了解情况，甚至进行专业意见的咨询，而这些社会组织因为立足基层，深入民众，对公民价值关切的实际情况和现实需要有较为详细深入的了解，这种得天独厚的组织优势使他们能够为政府提供更中肯、更有针对性政策建议。而且在西方，政府的选举和政策走向往往需要社会组织的支持和参与，以便更好的赢取社会民众的认同。所以，一些具有改革倾向的政府领导人，有时也会顺势将自己的改革方案与社会组织的宗旨、目标相结合，在更大的规模、更高的层面赢得相关社会组织群体的认同和支持，共同推动社会公共事务治理的现代民主化进程。此外，政府部门也会考虑广泛吸纳专业社会组织群体的相关成员出任政府公职参与相关议题公共政策的制定与实施，加强和深化两者之间的关系构架，而社会组织也会考虑政府的立场、原则和目标，在自己熟悉的专业领域协助政府推广政策执行，提升政策执行效果。

（三）社会组织作为独立于政府和市场之外的第三方，能有效弥补各种失灵

正如市场机制不是一种完美无瑕的资源配置方式，政府政策干预也并非解决一切问题的良方。政府失灵同市场失灵一样既能促进经济社会发展，也能阻碍发展。政府不是社会发展的主宰，政府应当作为促进市场经济发展规则的提供者和监护人，通过为市场经济的发展提供它所需要的合乎理性、可操作的制度和规则保证市场机制健康运行，准许和支持其它社会行为主体参与社会公共事务治理。伴随社会结构的日益碎片化，利益分化、价值取向多元导致有许多政府想做而做不了或做不好的事务出现，而社会组织正好可以弥补政府治理和市场机制失灵的独特优势，使社会组织能够承担起部分政府社会公共事务管理或者公共物品提供职能。社会组织因为能够弥补某些层面的政府服务不足而拥有广阔的生存空间，政府也因为有社会组织承接了部分治理和服务提供职能而降低了社会管理成本。因此，社会组织已成为当今社会必不可少的一种社会参与形式，市场机制的缺陷与政府的“失灵”，客观上需要第三方力量来弥补政府和市场的不足。

（四）全球一体化及国际交往的加强丰富了社会组织的活动空间和活动内容

西方社会组织还充当着重要国际行为力量的角色，社会组织的对外援助与合作是政府不断深化国际事务参与的一种有效方式。在国际事务中，有些社会组织不仅通过自身的运作促进相关专业领域内自身组织功能目标的实现，而且在一定程度上成为本国政府表达某些特定观点的“代言人”，而且许多发达国家的政府已经不满足于社会组织传统的作为专业化项目的倡导者、推动者和执行者的角色，更希望具有国家归属的相关社会组织能够在全球治理体系中扮演更灵活的角色。2003年后，美国国际发展署开始了新的《私人志愿合作战略》（PVC Strategy）。该战略把重点放在了受援国社会组织参政能力建设上。他们试图通过多年来积累的知识和好的实践经验，使工作在受援国基层社会的美国社会组织的援助任务完成以后，这些项目所携带的组织功能目标能够在这些国家持续下去。但是从本质上说，发达国家还是把社会组织的援助手段看作是其在全球化背景下进行对他国政治、经济进行“怀柔”干预的一个合法领域，作为一种新的外交手段，当作不断深化全球合作治理实践的一种实践形态，是其参与国际事务管理，强化国际空间存在的一个重要体现。

三、发达国家社会组织管理的主要形式

发达国家社会组织历史悠久，在符合国家利益的治理框架内允许社会组织存在并发挥作用，为了确保社会组织能够忠实体现国家意志，反映和汇聚公众正当的利益诉求，发达国家在国家治理层面无一不对社会组织的管理作了健全、理性的政策规范和行为约束。

（一）社会组织管理实行国家统一协调，内外分类归口管理

在对社会组织的管理中，西方许多国家不同程度地坚持国家统一协调、内外分类归口管理的原则进行管理。所谓“国家统一协调”，是指国家设立超越政府各职能部门、相对独立的专业管理机构，对社会组织进行统一管理；各个管理机构之间职责清晰，协同合作。例如，英国设立国家“慈善委员会”，独立于内阁之外，对议会负责、享有部分立法权，负责登记、管理和监督各种慈善类社会组织的活动。法国成立“全国发展合作委员会”，专门协调管理全国范围内的社会组织。所谓“内外分类归口管理”，是把社会组织从其主要活动领域按照国外与国内或者境外活动与境内活动等界限划分，由政府不同职能部门归口管理。例如：法国规定由政府外交部负责管理本国社会组织的国际事务活动，对其实际资金流向、活动目标、活动过程、效果均进行明确指导、规范和监管。德国由外交部负责外国社会组织在德设立的分支机构，内务部负责处理国内社会组织违法行为。

（二）准确界定政社关系定位，健全和完善促进社会组织发展的政策制度

英国政府从上个世纪80年代开始就开展了以“市场化”为核心价值取向的新公共管理运动，通过政策法规的健全和完善强调政府同企业及民间非营利的社会部门建立合作伙伴关系，尝试通过“市场机制”来再造政府流程，提升政府绩效。在进行政府改革、优化国家治理结构的过程中高度重视与民间社会组织的合作并视之为重要的合作伙伴，赋予社会组织在公共事务与政府政策制定过程中的参与权利，并利用社会组织灵活、高效的优势弥补政府官僚体系行动僵化的不足。为推动社会组织的发展，1998年11月经英国女王批准、英国首相布莱尔、内政大臣斯特劳和全英慈善组织与政府合作委员会主席斯通共同签署了《政府与志愿及社区组织合作框架协议》，随后由地方政府协会主席和全英慈善组织与政府合作委员会主席共同签署了 《地方各级政府与志愿及社区组织合作框架协议》，为英国各级政府同社团组织的关系提供了合作框架和行动指南。通过政策协议框架进一步确认了政府同志愿社会组织及社区公共部门在社会公共事务治理和公共服务提供方面各自发挥作用的功能边界，并确认了政府在促进社区社会组织在国家公共生活各个领域活动的合法性。

（三）清晰界定政府与市场规则的功能边界，通过严密健全的法律规范社会组织发展运行

从发达国家社会管理实践来看，在国家治理层面都制订了比较完善的有关社会组织管理和服务标准的法律法规，用法律强制性规定和规范社会组织的发展运行。发达国家针对社会组织管理和服务标准的法律规范大致可以分为以下几种类型：首先，在国家基本秩序规范建设层面，国家往往以基本法的形式确立并保证社会组织的法律地位，保证其组织基础的合法性。如德国宪法就明确规定德国的公民享有结社的自由，并在其民法体系中设置了“社团”、“财团”、“公法人”三个基本类目。 其次，在国家治理结构建设层面，国家往往用立法的形式确保社会组织生存与发展的制度环境，对社会组织从事不以营利为目的经营活动给予税赋征收上的优惠直至免除税收。再次，在国家治理能力运行层面，通过出台专门的社会组织管理和服务标准监管条例，采用不同方式如结社法、行会法、企业法、公司法等，将社会组织等同于其它公法人加以管理。这些手段虽然形式不同，但都不同程度地强化了政府对社会组织管理及其服务标准的规范，在强化国家治理整体稳定有序的同时保证了社会组织参与公共生活和社会公共事务治理秩序。

（四）在国家治理框架内建立严格、无缝隙的监管规则和运行制度架构

在发达国家政府和议会在国家治理框架内，通过建立严格、无缝隙的覆盖社会组织运行各个环节和角落的规则和运行机制规范社会组织的运行流程。在美国，宪法明确规定了美国公民享有自由设立各类社会组织的权利，并被认为是宪法自由精神的体现，是国家尊重公民“人权”的标志。但是，在实际运行中，只要社会组织一经注册成立，政府有关部门便运用最健全、最严格的法律规章进行监管和规范。美国对社会组织管理的主要职能部门有：登记机关、税务机关、审计机关和政府有关主管机关。政府机关的管理人员还经常不定期到社会组织开展督促检查，并对社会组织的有关报告进行审查。其中，有33个州由司法部门负责对社会组织的财产进行监督管理，这些机构拥有对社会组织群体的仲裁权、处罚权和起诉权，以确保社会组织运行符合行为规范。此外，美国政府还委托国家慈善信息局、人类慈善咨询服务组织和宗教财务委员会等机构，制订相应的管理标准，评估社会组织的运营状况，对社会组织进行监督管理。

四、发达国家社会组织管理的经验借鉴

我国正处于由计划经济向市场经济转轨时期，快速城市化的现实对政府提供公共产品和服务的能力提出了新的要求和挑战，市场经济的发展特别是现代化进程中表现出来的诸多失衡现实，要求转变政府职能、规范政府行为同时完善和健全市场运行规则，提升我国的国家整体治理能力，形成与现代化相适应的政府管理或治理模式，要达成这一目标，借鉴发达市场经济国家在国家治理方面所取得的经验，无疑是一个不可忽视的重要方面。

（一）厘清政社关系定位及其功能边界，发挥市场机制资源配置决定性作用

从整体社会向公民社会的转型，社会结构发生变化，政府与市场的各自功能定位面临重大调整。在计划经济体制下，国家掌握和控制着几乎各种社会公共资源，政府成为制定和推行各种资源配置、经济社会发展计划的唯一主体，这就使政府承担着广泛的社会公共事务管理和服务的职能。但是，伴随着市场经济运行机制及规则的不断完善，组织社会结构日益分化，利益格局深刻调整，在这种情况下，政府就难以继续把社会公共管理和服务的职能全部包下来，需要把其中的部分转移出去，通过市场机制归还给社会。[6]因此，现代国家治理体系架构中政府不应该是唯一主体，既然“政府失灵”、“市场失灵”和“社会失灵”都是客观事实，那么现代国家治理能力建设当然不能脱离上述三种“失灵”的负面作用和影响，必须立足我国经济社会向现代转型以及快速城市化诱致的各种失衡和冲突，厘清政社关系角色定位及其各自应有的功能边界，通过改革深化更好的发挥市场机制在资源配置中的基础性决定作用。

（二）重视社会资本培育与整合，发展和丰富现代国家治理的内容体系

在过去传统的计划经济体制下，通过各种制度和计划安排社会和国家合而为一，社会分层比较简单，个人的生、老、病、死和各项福利高度依赖计划体制。[7]在现代市场经济运行规则下，资源市场化配置和市场竞争机制催生了不同利益主体、社会阶层分化加快、社会流动加速，这就使得整体性社会结构面临巨大冲击，迫切需要深刻调整，这就对我国的现代国家整体治理和整合能力提出了更高的要求。在传统的行政文化中，政府的行政权力是至高无上的，造成其他社会组织对各级行政部门过分“依附”和依赖，有的社会组织甚至成了政府部门的附庸，社会组织难以独立运行，缺乏发展的动力和活力。发达国家社会组织在过去的20多年中获得迅猛发展，与政府公民社会力量的支持和推动是分不开的。同时国家领导人和政府的重视和倡导，为社会组织和志愿者活动的发展，营造了一个非常好的社会环境和法制环境。可见社会组织的高度发展与政府观念的转变，高度重视与社会组织的关系，并支持和鼓励社会组织发展是离不开的，进行社会管理创新应当注重社会资本的培育和整合，优化提升社会建设以及现代国家治理能力和国家治理体系。

（三）倡导社会公共生活的公众参与，更好地发挥社会组织参与社会管理、社会建设的作用

社会组织作为非营利、非政治类属的社会公共事务治理角色，越来越受到各国政府和国际组织的关注，并在国内外经济社会公共事务中发挥重要作用，呈现出良好的发展态势。思考社会组织与国家的关系，完善我国的现代国家治理体系，提升国家整体治理能力离不开社会管理和社会建设这一实践环节，广泛的公民与社区参与是社会建设与管理走向成熟的标志。[8]因此，必须大力倡导并研究制定鼓励各行各业人士及社区居民参与志愿活动的政策，不断发展和壮大志愿类社会公益组织。在政府的倡导和支持下，通过社会组织这根纽带，吸引更多的社区居民参与到社会管理、公益性服务等活动中来，更好地发挥社会组织在社会管理、社会服务和社会建设中的作用，减缓政府社会公共事务治理和公共服务提供的压力，拓宽并改善社会公共服务范围和公共服务质量，进一步发展和丰富社会层面的国家治理能力和水平。这也是我们在构建现代国家治理体系处理政府、市场与社会之间关系时要充分考虑的，以确保国家治理体系和内容的全面、完整、科学、高效。

（四）实施全程无缝隙有效监管，规范社会组织行为准则和行为秩序

社会组织作为政府之外的自发性公益社会组织，其公益性和公信力同样会对整个国家的社会管理、社会建设产生重大影响，因此，在现代国家治理体系构建中有必要对社会组织实施全程无缝隙有效监管，规范社会组织行为准则和行为秩序。从发达国家社会组织管理的实践来看支持和促进社会组织发展，并不意味着政府放弃了对社会组织的管理和监督，更不是说社会组织可以超越法律规章为所欲为。相反，政府应当运用税收和法律政策等多种手段，不断加强和改进对各类社会组织的管理和监督，使之走向规范化、制度化。社会组织的活动与财务状况还要向社会公开，任何人都有权查询每一笔资金的使用，并对其认为行为不当的社会组织提出质疑，增进组织的公开度和透明度，保障社会组织健康发展，维护社会组织的公信力。现代国家治理应当积极发展和支持符合经济社会发展需要，维护和代表社会正当利益和国家需求的各类专业社会组织群体，通过其规模的壮大、积极作用的强化和社会效应的扩大，来协助政府推进经济发展和社会进步，最大限度的促进各类人群相对平等地享受经济社会发展的成果。

总之，当前我国正处在经济社会转轨的关键时期，市场经济的进一步发展要求深化政治与社会管理体制改革，转变政府职能，建构现代化的国家治理体系和机制。然而市场并非政府职能转变的唯一载体，政府的某些社会职能应当且只能由非市场主体承担。社会组织处于政府与市场之间，其非政府性、非企业性和志愿公益性的特征恰恰决定了它可以在政府与社会、政府与市场、政府与公民之间发挥中介或桥梁作用。因此，发展社会组织，强化并完善社会组织管理是实现政府职能转变建构现代国家治理体系，提升国家整体治理能力建设的一个重要途径。

[1]〔美〕莱斯特·M·萨拉蒙.全球公民社会—非政府世界[M].贾西津等译.北京：社会科学文献出版社，2002.5.

[2]钟广静.美国非政府组织在社区发展中的作用及其启示[J].探索，2009，（1）.

[3]贾西津.社会组织:国际视野与中国发展[J].理论参考，2011，（6）.

[4]王名，丁晶晶.社会组织参与社会管理创新的基本经验[J].中国行政管理，2013，（4）.

[5]李培林.创新社会管理是我国改革的新任务[J].决策信息，2011，（6）.

[6]孙柏瑛.基层政府社会管理中的适应性变革[J].中国行政管理，2012，（5）.

[7]徐勇.阶级、集体、社区：国家对乡村的社会整合[J].社会科学战线，2012，（2）.

[8]郑杭生，黄家亮.当前我国社会管理和社区治理的新趋势[J].甘肃社会科学，2012，（6）.