养老社会救助体系构建的制度困境与完善路径

陈柏彤，冯静怡

摘要：目前，养老问题已经引起政府和社会的高度关注，本文通过对北京、上海两地基本情况了解并进行数据分析，研究我国养老救助体系中存在的问题，并提出完善养老社会救助体系的对策。

关键词：养老；社会救助；空巢老人

中图分类号：C913.6 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2014）14-0180-03

由于我国的社会救助体系的发展大体上还处于起步阶段，各种新的社会问题的出现对社会救助的效用性提出了严峻的挑战。第一，现有的社会救助管理办法多数是以规章制度的形式出现，尚未上升到法律高度，以至于社会救助的范围、标准、资金管理等方面有较大的随意性空间。第二，目前我国发展起来的社会救助体系都是以政府主导甚至是包办的，但是我国国土辽阔、人口众多且区域发展不平衡，使得政府救助这一单一形式效率和效益较低下。第三，现行的社会救助体系实际操作和管理起来欠缺严谨和精细。当前对于空巢老人的社会救助主要可归纳为以下两个层面：一是物质方面救助，二是精神方面，退休后老年人日常生活渐渐与社会脱节，精神层面空缺。下面我们以京沪“空巢老人”为例，从探究老年人尤其是“空巢老人”救助体系的困境和完善救助途径出发，进一步探究我国社会救助体系的发展。

一、主要概念界定和数据来源

1.主要概念界定。世界卫生组织对老年人的定义是60周岁以上的老人。在我国，根据《中华人民共和国老年人权益保障法》第二条规定，老年人的起点标准为60周岁。空巢老人则是指身边无子女共同居住，丧偶独居或夫妇同居的60周岁或以上的老年人。

2.数据来源。本文关于京沪空巢老人的数据分析，空巢老人总人数及其占总人数的比例的统计结果以第六次人口普查的调查数据为依据；北京市空巢老人基本属性数据来源于北京市第五次人口普查办公室和北京市统计局资料库；上海市空巢老人基本属性数据主要来源于上海市老龄科学研究中心；京沪两地老年人外出休闲活动和求医活动的数据统计均来自于京沪老年人日常活动数据库及【柴彦威等：《中国城市老年人的活动空间》】。社会救助是指国家和社会面向由贫困人口和不幸者组成的社会脆弱群体提供款、物接济和扶助的一种生活保障政策，它通常被认为是政府的当然责任或义务，采取的也是非供款制与无援助的方式，目标是帮助社会脆弱群体摆脱生存危机，以维护社会秩序的稳定。[3]

二、京沪“空巢”老人状况

1.空巢家庭的比例不断上升。据第四次人口普查与第六次人口普查，十年以来，中国的空巢家庭数量正在以接近10%的速度快速增长。2000年，中国的老年空巢家庭占全国家庭比例的22.84%，到2010年时，其比例达到31.77%，十年之间增长8.93%。

2.北京、上海空巢老人所占人口比例偏高。截至2013年，北京60岁以上老年人总数为262.9万人，空巢老人占其47.6%，其中城市的空巢老年人家庭户的比例为36%，农村的空巢老人家庭户则占44%，农村明显高于城市。上海60岁以上老年人比北京数量多，达367.32万人，而空巢老人占38.90%，目前上海60至70岁的人群中，“空巢”老人比重近四成。

3.北京和上海两地老年人数据对比。从被调查小区的老年人年龄结构看，在60周岁到65周岁的老年人不算太多，两地都占30%左右，差别不算太大。这部分老年人刚踏入退休生活，身体机能较好。多数老年人都集中在66周岁到75周岁之间，所占比例都超过被调查总数的40%。这部分老年人进入老年生活已经有6到15年了，身体机能容易出现毛病，所需医疗次数较多。而大于75岁的老年人中，北京占12.3%，上海较多，占23.7%。从被调查小区老年人的性别结构来看，北京老年女性多于男性，上海则差别不大。因此，如何保障空巢老年女性的精神需求值得我们深入研究。从被调查小区的受教育情况看，多数老年人的受教育程度在初中、高中（中专）这个范围内，其比例超过总数的50%，说明在大城市的老年人相对于小城市与大多农村地区受教育程度较高，学习热情也较高。从被调查小区的个人月收入来看，北京与上海的数据相似，每个月收入在500元到1000元的老年人最多，占57%，其次在1001元到2000元之间，占29%。在消费水平较高的大城市里面，收入在500元到1000元之间的老年人基本只能维持正常生活，不能应付突发事件（如老年病突然来临）。以北京、上海“老年人外出休闲活动数据库”为基础，这两个城市的老年人每周出外活动的频率最集中的是每周15-30次，占总人数比例的30.43%。每周出行在5～15次的次之，占26.91%。只有2.17%的老年人是一周出外0次休闲活动的。总体上看，大部分老人是隔天会进行外出的休闲活动。在外出休闲娱乐方面，北京老年人外出休闲娱乐出行的距离无论是健体型还是益智怡情型的出行距离都是集中在0.5～2.0km的范围里，表明近距离的活动场所是老年人们出外活动的首选，在2km范围内所占比例更是高达81.7%。由此可见，老人在益智怡情型活动的需求绝大部分聚集在近距离范围内。如果作出行距离大于2km的休闲活动出行人数比例的横向比较，愿意参加出行距离大于2km的健体型活动的人数比例26.3%，要大于益智怡情型的18.3%。显然，老年人参与较远距离的健体型活动的意愿要大于益智怡情型活动。所以，如果要在社区建设老人的康乐设施，益智怡情型的设施更应该贴近老年人的居所。从数据中还能看出，3.5km在老年人休闲出行距离中是一个出行人数比例较小的距离，不是太远但也不算便利，康乐休闲设施的建设还应尽量避免这个尴尬距离。而在上海，超过80%的老年人的休闲出行距离在0.5km以内。上海老年人无论在康体型还是益智怡情型的出行都极度偏向于与居所距离近的场所。0.5km的出行距离的人数比例与北京老年人的人数比例相比较为悬殊，说明上海老年人比北京老年人的意愿休闲出行距离要短得多。但值得注意的是，上海老年人休闲出行距离也存在一个“尴尬距离”（尤其是康体型活动），距离在1～2km范围内是上海老年人休闲出行意愿最低的距离范围场所。所以，在上海建设老年人康乐设施时应更着重缩短其与居所的距离。在求医活动方面，30%左右北京老年人求医活动出行距离在0.5km以内，60%的上海老年人求医活动出行距离在0.5km以内。上海老年人求医活动的短出行距离人数比例要高于北京老年人，离居所较近的社区是多数上海老年人求医活动的场所。而在求医出行距离4.5km处，上海老年人求医出行距离和北京老年人求医出行距离分别出现了一个低点和高点，分别是几近0%和接近30%，北京老年人求医出行距离在4.5公里处出现一个峰值。可以看出，北京老年人求医活动仍需要出行较长的距离。在交通出行方面，北京34.6%的老年人求医活动首选公共汽车，而58.1%的上海老年人求医活动首选的出行方式是步行，公共汽车和步行分别是北京和上海老年人选择人数比例最高的求医活动出行方式，其中对于北京老年人来说，步行方式仅次于公共汽车方式。上述数据表明，相当大一部分的老年人仍不能以步行的方式就能满足医疗需求，老年人的医疗设施仍然需要继续向其居所靠拢。从两方数据可以分析得出，无论在休闲出行还是求医出行距离，上海老年人的出行距离都明显短于北京老年人，说明上海关于老年养老设施的社区建设的完善程度要高于北京。endprint

三、养老救助机制的完善途径

1.京沪老年人群体的主要特点。①空巢老人基数大。北京60周岁及以上老人达262.9万人，其中空巢老人规模高达127.94万。上海60周岁以上的老年人达367.32万人，空巢老人规模达128.76万人。北京空巢老人占老年人比例是最高的，达47.6%。②空巢老人基本情况。京沪空巢老人年龄段集中在60周岁到65周岁，其所占比例分别是27.7%和33.7%，基本还处于老龄化社会的初期。男女比例均是女性高于男性，五成左右的空巢老人受教育程度在初高中水平，超过半数的空巢老人的月收入在500元到1000元之间。③活动出行频率高。京沪空巢老人进行休闲活动总体上分为康体型和娱乐型，活动出行频率主要集中在一周1次到5次。④大部分空巢老人以步行出行为主。京沪空巢老人的医疗活动方面，数据表明相当大一部分的老年人仍不能以步行的方式就能满足医疗需求，老年人的医疗设施仍然需要继续向其居所靠拢。

2.完善养老社会救助的方法。①面对空巢情况，应积极应对。空巢老人将是一个长期存在的群体，我们必须对该群体给予足够的重视，积极应对。②政府“以人为本”，实施灵活政策。要根本上解决空巢老人问题，既是对政府社会保障政策完善的要求，更是对社会救助体系的重大考验。北京和上海作为全国的一线城市，虽然经济比较发达，但对于相当一部分收入来源有限的空巢老人，首先社会要给予合理的经济与物质上的救助。同时，拓宽和畅通社会救助的途径和渠道，着重关注最弱势群体的需求。③在物质救助基础上完善精神救助。社会救助应该由传统意义上的保障最低生活要求，逐渐向提供物资救助的同时关怀人的精神需求层面的转变。这群空巢老人长期处于独居或只有夫妇同居，再加上子女或亲属长期不在身边陪伴，长年累月下来难免会倍感孤独。所以，社会救助对于这群老人来说，有着保障生活以外的意义。调查数据显示，京沪的空巢老人百分之五十在初高中水平及以上。据此，可参照日本老年志愿服务这一政策，开设老年人志愿服务机构，让这批空巢老人参与一定的志愿服务，有助于其增加生活的充实感和排解精神空虚。④发展社区救助。社会救助体系的重心应侧重在社区救助。因为老人随着年龄的增长，其活动的距离与范围受到限制，社区无疑是他们最便利地去处。社区可建设专门为老年人服务的有送餐服务的社区食堂，同时增加社区的康体设施。更重要的是，完善社区的医疗设施，为老人提供更高质量的居家养老。⑤在合理范围内提供活动设施。政府在规划建设公共设施时应该充分考虑老年人的出行距离和活动范围，在这方面给予老年人更多的人性化照顾。⑥老旧城区老年人生活设施的改进。从上述资料描述可知，在北京和上海这些城市中，新兴城区中的新型小区中的各种设施明显要比老旧城区（如北京的胡同和上海的里弄）的要先进、齐全和完善。我们的社会救助体系要更加注重公平合理，社会救助应该着重在老旧城区的空巢老人，因为他们的受教育水平和收入水平都较低，生活条件、环境更恶劣。

参考文献：

[1]柴彦威.中国城市老年人的活动空间[M].北京：科学出版社，2010：36-37，46-47，84，111-113.

[2]杜鹏，南希·莫罗豪厄尔，梅陈玉婵.老有所为在全球的发展——市政、实践与实策[M].北京大学出版社，2012：66-67.

[3]郑功成.社会保障学——理念、制度、实践与思辨[M].北京：商务印书馆，2000：13.

[4]张中华.中国特色养老之路的思考与实践[M].天津人民出版社，2012：135.

[5]米勇生.社会救助与贫困治理[C].北京：中国社会出版社，2012.

基金项目：北京化工大学文法学院大学生创新创业训练计划项目编号：pt2013108。endprint