政府与市场关系视角下住房问题治理对策研究

王振坡　施淑芳　王丽艳

摘要：城市住房领域政府与市场关系的研究，对有效解决我国城市住房问题具有重要理论价值和政策含义。在多元经济学范式下分析政府与市场的关系，结合住房和住房市场的特性，探寻社会相互作用的两种基本规则：市场与政府解决住房问题的边界，构建了住房领域政府与市场关系的理论分析框架。在该框架下，探讨我国城市住房问题求解的思路及对策：完善住房市场、健全住房保障体系，发挥“第三方”的作用，促进我国住房市场健康持续发展。

关键词：城市住房市场，政府与市场，住房保障，非盈利组织

中图分类号：F293.35 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2014）08-0018-25 收稿日期：2014-06-27

1 引言

城市住房问题是世界性难题，各国在经济发展和城市化进程中都遇到过或正在经历这一难题。各国住房问题的特点和程度有所不同，解决住房问题的制度安排和政策措施也各有特色。

经济理论和各国实践都表明，住房问题必须通过市场与政府的双重作用才能既保证效率又兼顾公平地加以解决，按照住房“供应（效率） -分配（公平）”的二元目标，可以把解决住房问题的模式划分为“市场-救济型”（美国、英国为代表）、“市场-福利型”（瑞典、荷兰为代表）和“市场-保障型”（新加坡、中国香港为代表）。

针对我国住房问题，习近平指出要处理好政府提供公共服务和市场化的关系、住房发展的经济功能和社会功能的关系、需要和可能的关系、住房保障和防止福利陷阱的关系。那么城市住房问题求解中政府与市场之间的相互作用关系如何？政府与市场相互作用的边界在哪里？政府如何扮演好自己的角色？本文力求从理论角度对上述问题做出阐述。

2 关于市场竞争与政府作用的新诠释

2.1 市场竞争的新诠释

基于古典经济学和新古典经济学的市场经济范式，市场秩序是由于竞争所形成的。随着经济学理论的发展，竞争秩序的内涵也随之得到补充：第一，市场经济不是无政府主义的市场经济，而是一个有的放矢的有组织的市场经济；第二，现实中市场结构并不能符合完全竞争市场的所有假定条件，只能通过法律等途径建立有效的竞争秩序；第三，反垄断的内涵并不是单纯地反对垄断组织的形成，更加强调的是反对利用垄断地位而采取的各种垄断行为，以规范市场秩序；第四，竞合关系在市场经济中能够得到体现，各市场主体之间的竞争和合作是可以并存的。总之，规范有效的市场竞争秩序的内容极其丰富，主要涉及市场体系的完善性、市场结构的竞争性、市场的公平性、市场的透明度、市场的自由度、市场的开放度、市场的有组织性、信用关系的可靠性以及市场调节信号的完善和准确性等九个方面。

2.2 政府对市场作用的新诠释

政府对市场的作用，或者是替代，或者是补充，这反映了不同学派对政府作用的价值判断。政府控制的成分和市场的成分交织在一起来调节生产和消费，是现代市场经济的一个特点。为了弥补市场缺陷和纠正市场失灵，现代市场经济国家的政府在社会经济生活中扮演着公共物品的提供者、外部效应的消除者、收入和财政的再分配者、市场秩序的维护者和宏观经济的调控者等角色。政府对市场的作用具体表现在以下两个方面。

2.2.1 市场的规范和监控

不同的理论范围对于市场规则的设计不同，具体来讲：从福利经济学范式出发，从福利经济学第一、第二定理可以看出，市场规则应当以竞争为中心，即市场规则的设计目标是形成充分、有效的竞争，能够让竞争机制充分发挥作用，以期达到均衡状态；从制度经济学范式出发，则强调制度安排对竞争行为的规范和约束作用，制定有效契约并保证契约执行，同时降低市场交易费用。故而，相对应两种市场规则存在两种市场规范类型，一种是福利经济学强调的保障竞争的市场规则，另一种则是新制度经济学侧重的保障契约执行的市场规则。

2.2.2 市场的宏观调节

一是有效克服或缓解市场失灵的调节；二是在不存在市场失灵的场合，政府追求实现社会福利目标的行为。特别需要强调的是发展中国家政府的发展职能，在市场经济没有得到充分发育的国家，市场无论是在结构上，还是在功能上都是不完全的。在这种情况下，政府需要干预发展过程。当然，政府的这些职能会随着经济发达程度和市场发育程度的提高而逐步减少。

3 政府与市场关系框架的论述

福利经济学、公共选择理论和新制度经济学范式下对政府与市场的关系的分析表明，就通常的效率和公平标准而言，经济学家已经充分证明了市场和政府都有各自失灵的领域和表现，因此，正如Wolf所说，要做的是在两种不完善之间进行抉择，而不是只要政府，或只要市场。作为资源配置的社会相互作用的两种基本规则——政府与市场的关系如下。

3.1 政府与市场的静态作用边界

政府与市场各有自己主导（甚至独立）作用领域，作为私人利益的具体表现的市场，通过分散决策机制在多样化供给与需求方面具有得天独厚的优势。作为集体利益的具体表现的政府，在提供制度服务、公共物品、社会福利以及收入再分配等方面扮演主角。上述这些方面成为各自的优势作用领域，各自主导甚至于排斥另一方的作用，由此形成了政府与市场的静态作用边界。

3.2 政府与市场作用边界的动态化和模糊化

“政府失灵”与“市场失灵”的普遍存在，使得政府与市场突破其传统的作用领域，相互渗透，相互补充，弥补对方的失灵。针对市场失灵，政府打破垄断、提供信息、缓解收入分配不公等将有效提高资源的市场配置效率；同样，在以公平为价值取向的政府机制中，引入市场机制，可以有效解决政府官僚主义与效率低下等问题。政府在改善和扩展市场中的作用和市场力量在改善政府职能中的作用，二者的互补性集中体现在两者向对方体系的渗透以及相互改造。因此，政府与市场之间的清晰的静态边界越来越动态化和模糊化。endprint

3.3 政府与市场相互渗透作用是有条件的

市场失灵并不必然导致政府干预，我们不能仅仅依靠证明市场力量在某一经济领域不能完全有效来为政府干预提供证明，因为还必须证明或有充分的理由预期政府干预利大于弊，现实中确实存在着市场失灵的多种私人解决方法。另一方面，我们也不能仅仅依靠证明政府失灵来为“回到市场”提供证明，而应积极探寻治理和减弱政府失灵的各种方法和途径。

3.4“第三方”作用的加强将会有效弥补市场与政府的失灵领域，有效拓展经济效率和社会福利

基于不同原因出现的“双失灵”现象有着不同的解决机制。由于政府或市场不完善所引起的“双失灵”现象，可以通过完善政府职能或市场机制，有效发挥政府或市场的调节作用加以解决；由于政府和市场本身无法克服的局限性而产生的“双失灵”现象，一般引入非市场和非政府的制度安排——即通过“非政府组织”对社会经济活动进行调节，以弥补市场与政府的缺陷。

综上所述，市场在资源配置中应当起到决定性作用并需要发挥政府作用。市场应在其具有优势的领域充分发挥作用，通过市场供求、价格、竞争、激励机制之间的相互作用配置资源，提高资源配置效率。政府职能主要体现在规范市场秩序和市场监督，加大社会管理和服务力度，建立健全相关的法律法规和产权制度，提高宏观管理效率等方面。因此，政府必须有所不为才能有所作为。

4 城市住房问题求解中政府与市场关系

住房具有商品属性和保障品属性，住房问题的解决涉及效率与公平的标准。基于此，结合住房和住房市场的特性，城市住房问题“市场解”与“政府解”有效性的限度，确定政府与市场各自的静态作用边界，即解决城市住房问题上的二分法——“市场性的归市场，保障性的归政府”。市场对住房资源进行配置，政府对住房市场进行规范和调控，使得市场配置资源的效率不断提高，最终形成“市场主导、政府规范调节”的运作格局。在保障房领域，不能只依赖政府，需要适度适时地引入市场化运作手段，形成“政府主导、市场辅助”的运作格局，有效提高政府运作效率，并提升社会福利水平。两种运作格局的形成，说明政府与市场并不能孤立运作，两者相互渗透，在住房发展的不同阶段呈现不同的相互作用特点，政府与市场的作用边界随着经济社会的发展呈现动态性、连续性和模糊性特征。

4.1 政府与市场的可能性组合

（1）完全自发的市场均衡。

（2）完全政府管制。一个既不公平也无效率的住房解决方式。

（3）政府间接调控下的住房市场均衡。在理想假定条件下，在政府进行调控下达到的市场均衡能够保证所有居民均有参与住房市场的机会，即此时的住房市场均衡既是有效率的，也是公平的。当放松假定条件时，例如认为住房存量不足，住房市场在政府调控下达到均衡，此时住房市场的实际供给量不能满足实际需求，最终使得部分居民住房问题得不到有效解决。

（4）政府间接调控下的建立在住房保障基础上的住房市场均衡。以住房保障为基础的市场均衡，具备了公平与效率的内涵要求。针对于低收入群体，无法在竞争市场上解决住房问题，住房保障则可以保障该类群体的基本住房需求。另外，住房保障也可作为政府调控市场的工具，一定程度上影响市场均衡。

上述政府与市场组合在经济社会不同发展阶段和条件下均存在其合理性。当前现实经济环境并不完善，基于公平与效率的内涵及要求，应当形成同时具备政府间接调控以及基本住房保障的市场动态均衡，达到城市住房问题求解的理状态。

4.2 住房市场与住房保障互补共生形成了政府与市场清晰的静态边界

市场与政府有着静态边界，面对城市住房问题亦是如此，住房市场与政府之间始终存在清晰的静态作用边界。在城市住房问题领域中，政府对应着住房保障，同时为住房市场提供公共服务，例如法律制度、监督机制等，住房市场与住房保障互补共生，最终形成政府与市场的静态作用边界。一方面，住房市场由交易市场和租赁市场构成，具备很强的分散决策机制，并且住房供给结构与需求结构具有多层次、多元化的特点，使得住房市场成为解决城市住房问题的主要手段；另一方面，住房市场存在自身缺陷与局限性，针对于低收入家庭的基本住房需求未能形成有效解决办法。此时，政府应当对住房市场进行干预，提供住房保障，承担低收入群体基本住房需求的重任。

4.3 政府与市场突破其主导作用领域而向对方体系渗透，政府与市场之间清晰的静态边界越来越动态化和模糊化

政府与住房市场存在清晰的静态边界，然而二者在解决城市住房问题时是相互作用、相互影响的。一方面，政府对于市场的运行具有保障和推动作用。首先，政府制定住房市场运行的制度规范，监督市场行为，能够使市场配置资源的作用得到最大程度的发挥。其次，住房保障对于住房市场存在一定的影响，调节住房市场内部的诸多关系以及市场内外的供求关系。另一方面，住房市场是政府政策的重要载体，住房保障政策的实施必须重视市场效率，不应违反市场规律，做到经济社会可持续发展。再者，政府的住房保障政策的有效率实施，需要借助市场机制的力量，改善微观层面上政府规制无效率的问题。所以，在解决城市住房问题过程中，政府与住房市场会突破其主导作用领域并向对方体系渗透，政府与住房市场的互补程度逐渐变大，二者之间的作用边界逐步呈现出动态性、模糊性和连续性特征。

4.4 在政府住房保障与住房市场之外存在着住房问题求解的其他可能路径

政府与市场可以相互弥补，共同作用。但两者存在自身难以克服的缺陷，从而可能出现“双失灵”的现象，此时需要通过市场和政府之外的制度安排加以解决。例如合作建房的方式，依据公共选择理论，这种方式的可用性受交易成本、责任界定和策略行为可能性的约束。这种集体选择行为是市场失灵的自发解，合作建房成为解决城市住房问题的一个重要方案。另外，通过发挥“非政府组织”的作用弥补政府与市场缺陷，同样是“双失灵”情况下的有效方案。endprint

5 政府与市场关系下城市住房问题求解思路对策

住房具有多重属性，其中商品性是其本质属性。随着《国家新型城镇化规划》的发布，城市住房问题成为影响城镇化质量的重要因素。新型城镇化带来高比例的住房需求，为我国住房交易市场、租赁市场提供了发展空间。在发展住房市场的同时，保障房建设也应同时推进。综上所述，我国目前凸显的城市住房问题是市场与政府的双失灵。借鉴发达国家和工业化国家或地区住房问题求解的历程，结合长期以来我国城市住房问题求解进程中的经验与教训，基于政府和市场关系视角下，对不同住房市场建设求解提供建议，以期完善城市住房市场体系，加快推进住房保障体系和供应体系的建设，有序解决城市住房问题。

5.1 完善住房交易市场

住房交易市场又可以划分为住房存量市场和住房增量市场。现阶段我国住房交易市场中，由于市场失灵导致住房梯度配置不合理，供需结构失衡，有效需求和有效供给不足等问题；政府失灵则体现在政府干预调控商品房价，住房限购令等，存在不同程度微观宏观层面的住房问题。

5.1.1 完善市场架构和市场功能

首先应确立市场的主导地位，完善市场构架，依据消费结构，主要依靠市场力量，调整住房梯度结构，优化配置市场资源。同时需要完善市场功能，住房市场不仅需要具备市场交易、信息查询等基本功能，还应当逐步形成专业服务功能，例如市场评估、法律支持、金融支持等，需要政府引导专业服务机构的建设，建设齐全的市场功能会成为房地产市场发展的强大推动力。

5.1.2 应对“双失灵”，明确政府与市场作用边界

应对市场的信息失灵，政府需要加强信息平台建设，为住房市场进一步发展提供有效参考。在对住房市场制度供给和市场调节的或缺失或滞后上，政府需要逐步完善，建立健全相应的法律基础和制度供给。政府过度干预而产生政府失灵时，用“正面清单”监督政府，明确政府职能，依靠市场自身的力量求解弥补政府失灵，发挥市场在资源配置当中的决定性作用，使政府和市场各司其职。在政府和市场“双失灵”情况下通过集体选择的方式解决住房问题的办法，是介于政府与市场中间的有效解。

5.1.3 房地产财税改革

对我国住房交易市场中房产税收问题，可借鉴欧美等发达国家征收房地产税的经验，尽早在国内全面稳步推进征收房地产税，通过财税改革，以住房市场的税收为工具，改变以往房产税收税率一刀切的做法，细化房地产税，分层次、分地方征收，改住房交易税为住房持有税，降低商品住房交易费用。在发挥市场机制的基础上，政府对住房市场的干预要适时适度，构建灵活的住房市场机制，培育住房市场健康持续发展。

5.2 规范和发展住房租赁市场

住房租赁市场是房地产市场的重要组成部分，推进住房租赁市场，促进住房交易市场和住房租赁市场均衡发展，是健全住房市场体系，完善住房市场结构的有效途径。目前我国住房自有率普遍高于欧美等发达国家，充分说明了我国住房租赁市场发育不充分，租赁市场中住房市场自我调节机制缺失，交易市场和租赁市场发展不均衡，租赁市场结构单一，供求匹配不足，参与者之间信息不对称，相关法律法规的滞后和市场不规范监督管理体制不健全等，都不同程度上制约我国住房租赁市场的发展。

5.2.1 加快租赁市场信息平台建设

我国住房租赁市场中参与主体存在严重的信息不对称现象，租房交易信息发布机制不成熟，导致承租人对出租房屋信息了解甚少，在租赁市场中处于绝对弱势地位。因此，政府应制定相关租赁政策，完善租赁市场体系和制度建设，加快租赁市场信息平台的建设，通过租赁信息的公开化、透明化，平衡承租人和出租人之间的利益关系。

5.2.2 完善租赁住房供应体系，增加租赁住房来源和数量

引导原有开发房源企业由单一的销售经营方式转为租赁销售并举的经营方式，完善租赁市场供应体系。同时盘活现有存量住房，将空置住房或闲散住房引入租赁市场。增加住房来源和数量，丰富市场供给主体与供给模式，保证房源供应充足，促进租赁市场发展。

5.2.3 规范租赁市场行为

针对租赁市场管理无序，租赁关系不稳定，经营不良行为时有发生，监督管理体制不健全等问题，应突出政府职能，制定相应的租赁法律制度，完善租赁政策、发展规划政策等，重新构建住房租赁市场的监管体系，积极治理租赁市场乱象，规范租赁市场秩序，为租赁市场发展提供理论和政策依据

5.3 健全保障性住房体系

住房制度设计兼顾政府保障与市场发育。在住房市场化改革的基础上构建保障房政策体系，充分体现住房的多重属性。

5.3.1 引入市场机制，盘活现有住房存量作为供应来源

在保障性住房工作开展中，保障性住房建设目标过于远大，完成不易。2014年住房和城乡建设部下发《住房和城乡建设部关于做好2014年住房保障工作的通知》中指出“今年全国城镇保障性安居工程计划新开工700万套以上”的任务目标。但是纵观近几年来我国保障性住房开发建设完成情况，完成目标总体滞后于所定的任务目标。因此，在政府失灵的情况下，引入市场机制，盘活现有住房存量，通过政府收购现有住房，作为保证性住房供应来源，保证住房供应任务目标。

5.3.2 建立保障性住房相关法律政策，科学界定受益群体

保障性住房解决的是城镇较低收入水平群体的住房问题。在保障性住房体系中，受保障群体界限设定不科学，界定模糊；且因信息的不完备和信息一体化整合的落后性，居民实际收入来源、收入水平标准不确定，严重的信息不对称导致很大一部分高收入人群占据保障福利资源，造成社会公共资源浪费、流失，引发不公平等一系列社会问题。基于此，政府应加快住房保障法制化建设，将住房保障纳入法制化管理轨道，完善政策体系，科学制定受益群体界定条件，保障房建设种类和供应人群不应该“一刀切”，需要细分市场，为住房保障长期稳定健康发展提供法律保障；同时在后续执行监管上，严格把关保障房资源分配和准入人审核，避免住房保障错位现象的发生。endprint

5.3.3 完善保障房供应体系，拓宽融资渠道

来自财政部的数据显示，全国用于保障性住房资金支出情况逐年递增，政府仅靠财政投入支持保障性住房建设的压力越来越大。因此，可以引入市场机制，引导更多社会力量参与保障房的投资建设和运营管理。降低住房空置率，解决商品房出路，拓宽公租房筹集渠道。同时，在加大融资力度，拓宽融资渠道方面，可以借鉴国外的成功经验，如采取发行公债、建立住房信托基金等方式筹集保障房建设资金，并出台相应的保障房融资体系的相关法律制度，推进保障房建设融资发展。

5.3.4 明晰产权，政府优惠政策引导混居模式

由于保障性住房特定的建设和配置方式，其产权具有不完整性和有限性，对保障性住房收益和流转权益等关键问题界定的忽视，也使得其产权也存在不清晰等问题。因此，保障性住房的产权应明晰，产权界定越明确，财富被无偿占有的可能性就越小，产权的价值就越大。同时，针对保障性住房区位差、配套设施落后等，政府可以通过给予减免土地出让金、减免税费、优惠补贴等方式，鼓励“大混居小聚集”的保障房建设模式。

5.4 充分发挥NGO的作用

通过“非盈利组织”运作解决城市住房问题同样是政府与市场“双失灵”情况下的有效解。“非盈利组织”在住房保障体系中能够发挥重大作用，在政府的支持下，可以对社会需求进行调研，制定详细的开发计划，实施开发公共住房，并负责公共住房的运营管理。当然，不能够排除“非盈利失灵”的可能，所以需要建立政府与“非盈利组织”的合作关系，主要形式有：合同承包、政府补助，凭单。在合作过程中，政府需要承担培育与支持的责任、监管责任和参与责任，“非盈利组织”则需提高组织管理水平和公共服务能力，赢得政府和社会信赖。

6 结语

随着新型城镇化进程快速推进，作为制约城镇化发展的城市住房问题日益突出。住房问题的解决是一个综合系统科学，且是一个长期、系统的工程。基于政府与市场关系的理论框架，分析住房问题求解中政府与市场的相互关系、作用边界，在交易和租赁市场中，让市场起主导作用，减少政府干预，明晰政府职能，保证相关政策规范促进市场的发展。在政府调控作用下，健全城市保障体系，发挥“第三方”作用的解决城市住房问题。城市住房问题涉及一系列复杂关系，本文从经济学理论层面对我国城市住房问题求解的框架性政策含义进行展开，结合国内外的相关理论、经验，系统地总结政府和市场行为在不同住房体系市场中的求解。如何结合各地实际情况，细化政府市场的具体操作实施过程，促进我国住房市场健康持续的发展，值得我们关注和进一步研究。

参考文献：

1.洪银兴.市场秩序和规范.上海三联出版社.2007

2.吴易风主编.当代西方经济学流派与思潮.首都经济贸易大学出版社.2005

3.Hal R.Varian.微观经济学：现代观点.上海人民出版社.2003

4.徐春秀 顾建平.微观经济学.中国财政经济出版社.2004

5.Buchanan J M.The Constitution of Economic Policy.The American Economic Review.1987.77

6.Samuel Bowles，微观经济学：行为，制度和演化.江艇等译.中国人民大学出版社.2006

7.Williamson O E.Transaction Cost Economics and Organization Theory.Industrial and Corporate Change.1993.2

8.Coase R，Alchain A，North D.财产权利与制度变迁：产权学派与新制度学派译文集.刘守英等译.上海人民出版社.1994

9.Wolf C.市场，还是政府——不完善的可选事务间的抉择.陆俊 谢旭译.重庆出版社.2007

10.黄小晶.城市化进程中的政府行为.中国财政经济出版社.2006

11.王诚庆 倪鹏飞.寻求公平前提下的住房市场均衡模型.财贸经济.2001.7

12.尹梦霞.保障房建设在房地产及经济发展中的作用.城市问题.2012.2

13.Y.巴泽尔.产权的经济分析.三联书店.1997

作者简介：

王振坡，天津城建大学经济与管理学院副院长，美国康奈尔大学和美国内华达大学访问学者、教授、硕士生导师，主要研究方向为城市与区域经济。

施淑芳，天津城建大学建筑学院研究生，主要研究方向为城市规划与城市经济；

王丽艳，天津城建大学经济与管理学院教授、硕士生导师，主要研究方向为房地产经济与管理。

注：本文系国家社科基金项目“新型城镇化进程中我国城镇规模分布及演进机理研究”（13BJY054）、教育部人文社会科学研究规划基金项目（10YJAZH084）、天津哲学社会科学规划项目“保障性住房区位选择、空间配置与福利评估——以天津为例”（TJYY12-127）。本文还得到“十二五”天津市高等学校“创新团队培养计划”（新型城镇化与城市可持续发展）资助。endprint