民生视角下政府职能转变规律与路径探索

董田甜

新时期，保障和改善民生被提到前所未有的高度，体现了党和政府执政的最终目的，也是党和政府在今后需要解决的关键性问题。就政府管理和发展而言，需要满足改善民生的多样化需求，必须不断深化行政体制改革，才能更好地为民众服务，而政府体制改革的核心是不断推进政府职能转变和发展。因此，保障和改善民生，必须以政府职能的转变和发展为前提，使得政府职能由管制向服务再向民生导向转变。

一、民生发展进程中的政府职能转变规律

政府职能的产生、发展和变革是人类社会不断发展变化的结果。不同社会或同一社会的不同发展时期，社会对政府职能的需求不同，政府职能供给也会发生相应的变化。每一个社会发展阶段的政府职能除了共性之外，也都具有该阶段的特殊性，体现出政府职能发展变化的基本规律，参照我国民生发展进程中的诉求，政府职能转变的规律性主要归结为以下几个方面：

政府职能现代化。党的十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”政府治理是国家治理体系的重要构成，国家治理体系和治理能力现代化的核心即是政府治理体系和治理能力现代化，而实现政府治理体系和治理能力现代化的关键在于必须实现政府职能的现代化。这是我国政府职能转变的总体趋势和必然规律。政府职能转变是全面深化改革的重要组成部分，其转变的根本目的是加快实现政府职能的现代化，这也是巩固和改善民生的内在要求。当前我国政府职能转变已取得一定成就，但距离现代化的要求还存在差距，要实现这一目标，关键是解决好现代政府的定位问题，政府与市场、政府与社会的边界问题。通过减少政府对市场的不当干预，加强对市场的有效监管，调整政府对社会的管理和公共服务职能，使其更多地向民生倾斜，从而使政府职能与政府在国家治理体系中的角色定位保持一致性，以实现政府职能的现代化。

管理服务扩大化。社会管理职能并不是国家和政府的衍生，在阶级国家产生以前一直存在，是伴随人类社会发展始终的职能。社会管理职能同样遵循由少到多、由简单到复杂的发展趋势。伴随着社会公共事务的增多，越来越复杂多样化，带来了诸多的社会问题和矛盾，缓解和处理好这些民生问题是社会管理应有的职能范围。从政府职能发展的历史看，社会管理职能呈现递增和扩大的趋势，由为少数人统治的工具变成为多数人谋福利的工具。而政府职能重心的转移体现出服务职能的日益扩大化。以我国为例，在工业化和商品经济发展时期，政府的职能重心是经济建设，这是由社会主义国家的历史前提和面临的历史任务决定的。进入后工业化和后现代化时代，随着信息化和社会主义市场经济的发展，以经济建设为中心的政府职能结构不能适应社会经济转型的需要，需推动其重心向提供公共服务转变。管理与服务的结合是发展民生政治的应有之义，无论管理与服务，作为责任主体的政府部门都应发挥核心作用。社会管理主要以行政管理为基础，以法治为保障，对社会关系进行调整和约束，政府在其中起主导作用，具有一定的强制性。而公共服务以政府和公众合作为基础，强调公民权利与民生福祉，强调政府有所为和有所不为，不能缺位、错位和越位。推进公共服务均等化需要以高效规范的社会管理为基础，同时社会管理必须和公共服务有效结合起来，才能达到政府职能转变的目标。

利益需求民意化。从社会契约论的角度来看，政府是民众通过契约或授权或派出代表组成，民众和政府构成委托——代理关系，政府通过行使公共事务为民众谋福利，所以政府应以民众和社会意志为转移，满足社会和公众的需要。推进我国政府职能转变要开门搞改革，哪些事情不管，哪些事情该管，应当让社会公众参与进来，充分听取各方意见，才能更好地体现社情民意。[1]改善教育、医疗、住房和就业，不断提高人民生活水平，是民众的期盼，对于目前集中存在的环境污染、物价上涨、食品安全、收入分配等民生问题，公众质疑则较多。但在政治运行的实践过程中，由于社会结构的分散性、复杂性和政府信息的不充分，使得民众利益需求的聚合和表达缺乏制度化的参与和决策渠道，或者只是少数人利益需求的反映，形成以政府为中心对社会的管制，措施往往不能充分回应公众诉求，存在很大弊端。因此，政府需要根据社会和公众需求的公共性程度、发展规律和自身能力等条件综合权衡，来界定政府职能，达到政府需求与供给两方面的互动。检验政府职能转变的成效以是否能让群众满意为标准，党的十八大报告也突出强调“提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的”。只有真正关注民众需求，解决民生难题，才能使政府真正实现以民之所望施政，达到民生政府的改革目标，这在一定程度上是适应政府职能发展趋势和规律的必然要求，是建设中国特色社会事业和实现中国特色政治发展的必然选择。

供给市场化社会化。西方从20世纪80年代以来，掀起重塑政府、新公共管理运动等一系列行政管理体制改革浪潮，我国立足于政府职能的转变，也经历了一系列机构改革和调整。纵观其改革成效和发展趋势，集中体现在政府职能供给逐步向市场化和社会化转变。加快政府职能转变，其实质是使政府从不该管的事务中抽身，集中力量管好自己应该管的事，简政放权，厘清和理顺政府与市场、政府与社会之间的关系。政府职能供给的市场化是指政府按照市场规律和原则转变职能的供给方式，主要表现为：一是放松或取消对市场的某些管制，促进市场的发育和发展；二是在公共服务领域引入市场机制，将政府的权威和市场交换的优势有机结合，借助于市场手段和方式达到实现政府职能转变的目标。社会化是指政府调整公共事务管理的职能范围和履行职能的行为方式，将一部分公共职能交给社会承担并由此建立起政府与社会的互动关系，以有效处理社会公共事务的过程。[2]在社会主义市场经济条件下，我国政府职能的边界并不清晰，“越位”、“缺位”问题明显，主要表现在：行政垄断、地方保护，尚未放开对要素市场的管制，没有形成公平开放的市场竞争机制；行政审批项目仍较多较繁，对微观经济干预过细；对社会事务包揽较多，社会组织培育较弱，难以发挥有效作用。推进政府职能的市场化和社会化，重点是政府向市场、企业、社会组织和民众放权。如减少审批事项，减少企业税费，落实企业投资决策自主权，放宽民间投资市场的准入，培育规范社会组织发展，给社会组织较大活动空间，等等。政府职能通过向社会和市场的转移，政府自身减轻负担，由微观向宏观管理转变，专注于宏观经济的调整和转型，社会事务的管理和服务，有利于政府、社会和市场三方的发展，也是向民生转变的政府职能必然的发展趋势和规律。endprint

二、民生视角下我国政府职能转变的路径选择

政府职能转变是我国行政体制改革的核心，在明确民生导向、总结发展规律的基础上，应找准政府职能转变的根本路径，集中力量攻克重点和难点，取得令民众满意的实质性进展。当前我国政府职能转变存在的基本问题及面临的现实挑战，概括地表现为：一是政府宏观管理、社会管理和公共服务职能与传统经济职能相比，相对显得滞后和弱化；二是政府的经济职能需要进一步在市场化改革中明确角色定位和调整方向；三是政府管理方式、运行机制以及政府透明度、回应度、执行力需要在实践中加大改进和创新力度，等等。针对这些问题和挑战，需以改善民生为基础，推进以下四个方面政府职能的有效转变。

改善民生推动经济健康可持续发展。2014年政府工作报告指出：“扩大内需是经济增长的主要动力，也是重大的结构调整，需把消费作为扩大内需的主要着力点。”这表明拉动消费内需对于中国目前的经济发展十分重要，而改善民生能够有效提升和拉动消费内需。但由于目前的社会建设明显滞后于经济发展，民生问题没有得到应有的改善。因此，在社会主义市场经济条件下，政府一方面应通过改善民生的一系列措施，如完善社会保障政策、推进卫生教育事业、促进就业和公平分配等，减少贫困人口数量，增加民众收入和购买力，提升社会的消费内需拉动能力，为经济发展提供健康的、可持续的推动力量；另一方面，政府应以民生为本，界定政府职能定位，构建顺应市场化改革要求的中国特色政府职能模式，理顺政府与市场的关系，发挥好政府、市场、社会的作用，加强宏观调控、市场监管和生态环境保护职能，保持宏观经济稳定，是政府职能转变的客观要求，也是实现经济健康可持续发展的体制保障。

改善民生使政府改革得到民众认同。改革是2014年政府工作的首要任务，政府改革和政府职能转变的顺利推进的关键在于得到民众的广泛拥护和支持，而得到民众的广泛拥护和支持的关键在于改善民生。只有通过不断改善民生，使民众的基本生活和利益保障得到明显的改善，民众才能普遍认同政府改革，从而使政府执政合法性和有效性得到加强。民众从来都是政府改革的主要推动力量，如在改革进程中民生状况得不到改善，民众的认同和支持度就会下降，政府的执政合法性也会面临严峻考验，改革的阻力就会增加，社会矛盾也会因此增多。对于涉及各方面利益的政府职能转变来说，首先，政府应积极回应人民群众对深化改革的强烈呼声和殷切期待，在方案的制定、实施和评价各个环节，扩大民众的参与度，充分听取民意，不仅要看改了什么，更要看是否回应民众的民生诉求，这样的改革成效才能让民众满意。如在深化行政体制改革方面，在2013年下放416项审批事项的基础上，2014年再取消和下放200项以上，进一步简政放权，建立权力清单制度，一律向社会公开，这在激发市场活力的同时，也是回应民意、创新社会创造力的利器。其次，政府应改革不符合职能转变要求的考核方式，着眼于民生而非政绩导向，克服实际上偏重经济发展的考核，不以“GDP论英雄”，同时加入生态环境、资源节约、民生发展状况和公共服务质量等方面量化、硬性考核指标，消除官员短期政绩行为，因地制宜整合政府部门职能，使功绩制与行政问责制挂钩，监督公务员清晰明确履行政府职能。如此，才能推动政府职能全面协调可持续发展，在公共服务、生态文明和公平正义方面取得实际成效。

改善民生，加强社会管理和社会建设。调查显示，近年来中国民众所关注的热点焦点几乎都是民生问题。比如，2010年占城镇居民关注前六位的社会问题分别是：物价、医疗改革、住房价格、下岗及就业、社会保障、食品药品安全；占农村居民关注前六位的社会问题分别是：农村医疗改革、物价、养老制度和相关方案、农民增收、农民就业、农业政策。这表明民众越来越看重自身的现实生活，而且对生活的期望值也在不断提高。但与经济发展的幅度和成就相比，民生问题的改善相对滞后，同民众的普遍期待有明显差距，已经成为现阶段社会矛盾问题的重要源头。构建和谐社会的体制基础的核心问题在于政府职能转变及在此基础上的国家发展战略的改变。因此，政府是解决民生问题、进行社会建设和社会管理的关键，必须以改善民生为重点，克服越位、纠正错位、弥补缺位，突出其社会管理、公共服务职能。以民生为本，重塑政府的服务精神；以职能为中心，提升政府的服务能力。只有加快建设民生政府，以城乡社区为载体，以居民需求为导向，整合人口、就业、社保、民政、卫生、文化等社会管理和服务资源，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，才能有效解决各种社会矛盾，维护群众利益和社会稳定。[3]

改善民生，统筹政策措施和制度安排。改善民生是一项长期艰巨的任务，需从政府发展战略的高度对其加以统筹考虑，坚持建机制，补短板，兜底线，从国家层面对民生政策和制度安排进行顶层设计，努力推进基本民生保障的制度体系建设。保障和改善民生的制度建设需要加强以下几个方面：首先，完善民众共享改革发展成果的制度安排。建立公民参与经济、政治、文化和社会生活事务的机会均等化机制，通过扩大公民在公共决策执行过程中的参与，使得政府决策制定民意化和公开化，增加决策执行成功的可能性。其次，完善就业和收入分配更加公平的制度安排。要深化就业和分配制度改革，进一步发挥市场配置劳动力资源的基础性作用；提高人民的收入和生活水平，重点是提高贫困人口和低收入群体的收入水平。再次，完善反映和维护公民利益的制度安排，重视倾听弱势群体在公共政策制定过程中的声音，创造宽松的民意表达环境，给人们充分表达的权利。最后，完善政府公共服务均等化的制度安排。[4]在公共服务的设施建设、体系维护、资金投入、技术力量投入等方面制定具体政策，推进均等化、普惠化实现统筹发展。政府在保障和改善民生、促进生态文明建设、实现社会公平方面发挥着核心作用，要通过改革逐步理顺政府、企业和各类社会组织之间的关系，防止政府集权、越权和腐败，努力建设民生政府以实现政府职能的关键性转变。

参考文献：

[1]沈荣华.找准政府职能转变的切入点[J].中国党政干部论坛，2013（6）.

[2] 王乐夫，李珍刚.论中国政府职能社会化的基本趋向[J].学术研究，2002（11）.

[3] 孙洪敏.构建以民生为本的中国特色社会管理模式[J].南京社会科学，2013（2）.

[4] 卢继元.中国特色社会主义视域中的民生问题与改善[J].理论学刊，2012（1）.

〔本文系江苏省社科研究重点课题“江苏民生政府构建研究（13SQB-064）”项目成果；江苏省高校哲学社会科学基金项目“江苏民生政府发展战略与对策研究（2013SJB6300062）”阶段性成果；江苏省高校研究生科研创新计划“中国民生型政府的构建研究（CXZZ12-0338）”阶段性成果；江苏省教育科学“十二五”规划立项课题“民生导向的城乡教育资源配置战略与对策研究（C-c/2013/01/051）”阶段性成果。〕

（作者单位：南京师范大学公共管理学院）

责任编辑：张功杭endprint