我国城市全面小康社会建设的短板与突破

摘 要：全面建成小康社会是中国现代化进程中的一个重要阶段性目标。十八大提出，到2020年，中国将在发展的平衡性、协调性、可持续性明显增强的基础上，实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，进一步形成经济繁荣、政治民主、文化昌盛、社会公正、生态良好的发展格局。我国城市发展是否符合国家总体要求？城市在既往的小康社会建设中其经济社会各领域的指标是否协调同进并具有可持续性明显增强的特征？急需我们用一把标尺来衡量。采用《青岛科学发展评价指标体系》，对包括青岛在内的16个城市2007-2011发展轨迹进行分析评估，在发现城市共性问题的基础上，分析原因并提出突破短板的建议。

关键词：全面小康社会建设；科学发展评价指标；短板与突破：16城市

中图分类号：C921 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2014）-08-23（6）

党的十八大提出了到2020年在我国全面建成小康社会的奋斗目标。因此，以科学发展评价指标来观察城市发展足迹，找出短板，并寻求突破路径，成为我国城市在2020年率先建成小康社会的前提。

本文采用青岛市软科学计划重点课题《青岛科学发展指标体系研究》①的成果，在“青岛科学发展指标体系”的框架下，根据“数据易获得”原则，建立了包括经济发展、社会发展、人口状态、资源环境等四领域一级指标和包括地区生产总值、人均GDP、第三产业增加值、户籍总人口、普通高校在校学生数、城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入、城镇居民家庭恩格尔系数、农村居民家庭恩格尔系数、居民消费价格总指数、基本养老保险参保人数、教育支出占GDP比重、千人拥有医生数、登记失业率、城乡收入差距、公共图书馆藏书量、国际互联网用户数、市区全年供水总量、市区园林绿地面积等19项二级指标在内的“国内城市科学发展评价指标体系”，并以此，对包括青岛在内的我国十六个城市的发展状况做出评估，以便发现短板，寻求突破路径。

1 16城市发展轨迹及比较

1.1 16城市整体发展状况比较

为了解国内主要城市目前的发展状况，这里选取了包括青岛在内的16个城市：北京、上海、天津、重庆、无锡、济南、大连、沈阳、宁波、厦门、苏州、杭州、西安、南京、成都、青岛②，通过对比16个城市在经济发展、人口状态、社会发展、环境资源及四领域综合的发展状况来说明国内主要城市的发展水平。

研究方法采用指标采集、计算、画图和比较的过程。

1.1.1 16个城市的相关领域比较

A.16城市经济领域发展变化示意图

由图1可看出，从2007年到2011年5年内，各城市的经济发展状况均呈上升趋势，其中增长幅度较大的城市有天津、重庆、西安、成都，青岛市的经济发展增长速度处于中间水平。

B. 16城市人口领域变化示意图

由图2可见，各城市的人口领域都处于改善趋势。5年间，西安和无锡的人口领域改善幅度最大，其次是重庆、厦门、北京、上海。杭州变化幅度较小，青岛则处于中间水平。

C.16城市社会发展变化示意图

图3显示，社会发展状况变化较大的城市有无锡、重庆，青岛在近两年内社会发展状态变化幅度也较明显。北京、上海、天津及其他几个城市的社会发展都比较平稳。

D.16城市环境资源发展变化示意图

图4显示，青岛的环境资源变化状况在各大城市中处于领先地位，表现突出。这除了与地方政府强化生态环境保护为先的发展理念外，也归功于2008年奥帆赛的举办和2014年世界园艺博览会的筹备拉动。而上海、杭州和厦门的环境资源变化也处于良好状态。

1.1.2 16城市内部各领域协调发展状况

通过对16城市四领域指标做雷达图，可以清楚地展示出每个城市内部各领域发展的协调状况，从而清楚展现其在走向全面建成小康社会道路上依然存在的弱项，如图5，16城市四领域协调度雷达图。

16城市的雷达图表现出：北京、大连、厦门、宁波、杭州各领域发展协调性较好，西安、成都、重庆、南京等城市重在经济和社会的发展，上海和青岛则比较重视环境资源的发展。

从直辖市看，协调性最好的当属北京。各大领域指标全面趋好，协调同进；重庆社会领域发展表现突出，基本养老保险参保人数已达600多万人，教育支出占GDP比重达3.18%，千人拥有医生数提升，登记失业率下降，城乡收入差距缩小，国际互联网用户数达到1535万户，同期青岛仅为186万户。

上海注重教育投入，教育支出占GDP比重近两年不断提高，2011年达到2.86 %，而同期青岛仅为1.64%。

从省会城市看，济南、沈阳、南京、杭州各大领域的多项指标，稳步提升，一些领域指标提升明显。如教育支出占GDP比重、千人拥有医生数、公共图书馆藏书量等都好于青岛，特别是公共图书馆藏书量（2011），沈阳、南京、杭州都过千万册，而青岛仅有400多万册。杭州的人均GDP、第三产业增加值明显高于青岛，但城乡收入差距明显低于青岛。

从沿海开放与计划单列城市看，人口不及青岛的无锡、苏州等地的生产总值超过青岛；宁波、厦门人均GDP都过7万元（2011），但城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入都明显高于青岛，城乡收入差距明显低于青岛，而且两个城市的“千人拥有医生数”均高于青岛；比青岛人口少近180万的大连，人均GDP在2011年达到91287元，明显高于青岛75563元，且在农民人均纯收入、城镇居民家庭恩格尔系数、千人拥有医生数、城乡收入差距、登记失业率等数项指标都好于青岛，显示了较强的起势。

2 城市发展过程中的共性问题及突出短板

2.1 共性问题及突出短板

依据科学发展指标体系对我国16个城市2007-2011年发展轨迹的评估，我们可以得出如下判断：endprint

16城市的发展总体呈健康趋势：经济总量增加、社会建设提速、人口领域指标改善、资源环境保护意识增强、效果明显。一些城市根据自身资源禀赋和发展瓶颈问题，加大改革力度，出台综合措施，治理落后指标，使小康社会建设取得长足发展。但与此同时，城市发展领域的不协调的共性突出问题及人口社会领域的弱势指标是明显的短板，成为今后城市全面实现小康社会必须重视解决和克服的拦路虎。

以青岛市为例。根据青岛科学发展指标体系的测量，青岛在2008-2012发展阶段，城市建设水平总体提高，体现在经济、政治、文化、社会、生态领域方面的诸多指标，比2004-2008阶段进步突出，如经济领域的多项指标和科技创新，后者曾是2004-2008青岛市发展的弱势指标，并作为城市发展的掣肘短板，制约并影响着相关指标的改善，成为青岛提升城市建设质量的“拦路虎”。十分可喜的是，在后一个发展阶段，青岛市攻坚克难，以国家创新型城市建设为契机，加大财力投入与工作力度，使科技创新指数、授权专利数两项指标突飞猛进，从而改变了落后面貌，跨入了全国先进行列，并带动其他领域指标全面提升，在2012全国城市综合竞争力评估中，青岛荣登10强。

但青岛的弱势领域与指标依然存在。表现在人口与社会领域发展迟缓。如将青岛市2004年到2012年四领域指标的变化体现在雷达图上（图6）则显示，在这9年间，与积极发展和改善的经济与环境领域相比，一直处在最内环的社会和人口领域却始终没有明显的进步，而这两个领域恰恰也是青岛率先全面建成小康社会的短板领域。

通过与其他城市相应指标在五年内（2007-2011年）指标值的比较，可以看到青岛在人口与社会领域有多项弱势指标，它们是：城市户籍总人口、普通高校在校生人数、基本养老保险参保人数、教育支出占GDP比重、公共图书馆藏书量、国际互联网用户数等。而这些指标反映了城乡差距的存在和以人为本的城镇化任重道远。

2.2 导致16城市共性问题及突出短板的主要原因

2.2.1 政府对人口社会领域的建设重视不够

相对于各级领导对GDP和相关经济领域的指标的重视，而对涉及人口、社会领域的一些指标，城市政府重视程度不够。由于干部考核制度的不完善，相当一部分政府官员，将其视为“软指标”，即使工作考核也以“过关”为满足，缺乏克服困难，创先争优的勇气与力度。导致了发展不协调及人口社会领域的弱势指标较多的共性问题发生。

2.2.2 人口社会领域的建设欠债过大

由于在人口与社会领域长期投入不足，即使包括青岛在内的许多城市从2008年起社会事业经费总支出连年增大，但由于前期投入过低，人口社会事业发展的欠债较大，如城市居民人均可支配收入、农民人均纯收入、城市居民人均住宅建筑面积、城镇与农村低保资金计划支出等，导致后期的很大一部分投入用以弥补前期的不足。因此，即便一些城市从客观上对这些领域的财政投入和工作力度在加大，但与收效不相称。该两个领域反映居民生活质量的多个指标数值改善不大，说明相当一些城市前些年在人口与社会领域的建设欠债较多，形成了经济与人口、社会领域发展不在同一水平线的事实，需要我们继续增还欠债，弥补差异，构建和谐。

2.2.3 人口空间分布不均衡，城市中心人口过密

数据显示，包括青岛在内的许多大城市近年出现了较严重的“城市病”，人口分布不均、交通拥堵。由于人口分布不尽合理，市区基础设施和公用资源承载能力超负荷，交通、教育、医疗等社会问题难以很好解决。而与此同时，人口稀疏地区的建设滞后，公共服务难以有效配置。

2.2.4 其他人口因素

包括青岛在内的一些城市由于农村人口多、流动人口规模大、素质低、老龄化程度高、结构不合理等，也导致人均指标的下降，如基本养老保险参保人数、城乡收入差距、千人拥有医生数、公共图书馆藏书量、国际互联网用户数等。此外，由于人户分离、空挂户等迁移人口数量的增加，也给社会治安、计划生育等带来管理上的难度。这些均为城市人口社会领域相关指标的改善增加了难度。

2.2.5 统筹观念薄弱导致城乡未均衡发展

在城市建设与农村发展工作中，一头重、一头轻。忽视农村人口多、城乡差异大的问题，未从城乡统筹一体化发展角度，规划城市与新农村建设。工作中重视城市、轻视农村，城镇化过程中土地城镇化快于人口城镇化。导致城乡收入差距进一步拉大、转移农村人口难以市民化。

2.2.6 环境资源制约发展

16城市多是我国人口稠密地区，人口平均密度高但人均占有的土地、水资源等一般低于全国平均水平。随着近年的开发，城市资源环境的承载力多接近饱和水平。由于依靠投资和大量消耗土地、能源的经济增长方式尚未根本改变，资源节约型生产和消费模式没有形成，城市资源环境承载压力日益加大，也给城市发展带来制约。

3 突破短板的对策建议

3.1 实施以增加发展的协调性为主导的新的城市竞争战略

协调发展，是实现十八大提出的全面建成小康社会目标的前提，是抵达目标的最优（短）桥梁。很难设想单头突进的分领域指标，能构成和谐发展的“全面小康”。

3.1.1 加强城市协调发展的战略研究与监测，优化投资

针对城市经济、政治、社会、文化、生态领域的各项指标在做好分解发展计划的同时，做好督查落实，把钱花在刀刃上。在宏观把控经济合理增长的同时，有利于总体协调发展的重点指标要保增长，如高新技术产业、节能环保产业、生态建设以及民生改善等；对少投资甚至不投资就有利于总体协调发展的分项指标，如政治、人口与社会领域的相关指标，要加大工作力度，提升数值，保证到2020年GDP与人均收入翻番的同时，体现政治、社会、文化、生态领域的建设齐头并进，各项指标全面呈优。

3.1.2 实施“协调同进”的城市竞争战略，创新城市建设观念包括：endprint

以“紧凑型城市”求得城市发展——既靠集约、又靠节约投资，建设高效率城市；

以“全球城市”提升城市档次——引进外资注重全球元素，既彰显现代化城市的“国际性”，更重要的是借鉴其管理经验，使城市发展更具有协调性和可持续性（切忌生搬硬套，形式借鉴，导致内伤），各级领导要增加建设、管理国际化大城市的知识，保证城市在彰显特色的同时，体现出城市的高效与组织化；

以“法制城市”构筑公平开放的规则社会——强化规则面前人人平等观念，以活跃的公共生活、积极的市民参与、普遍的公共精神，构建文明城市，弥补硬件建设的不足；

以“城乡统筹”缩小差距——以“新型城镇化”普惠新市民，致富新农村，让城市市区消灭半城市化的农民工，乡村增加更多的非农从业者和居民；

以“城市更新”夯实城市发展根基——以更积极的创新战略，渗透城市建设的方方面面，带动城市各项建设发展，并驱动走向更高层次的协调发展；

以“美丽城市”吸引全球目光——以“生态文明绿色”统领城市建设，并以此呈现给世人及后人一个人与自然和谐、经济社会发展与生态环境保护双赢的文明城市形象。

3.2 针对发展短板实施分领域治理提高发展的全面（均衡）性

分领域治理，就是在坚持改革的前提下，拟定可行计划，将发展进度分解到弱势领域和每项弱势指标，与有关方面和单位签订军令状，督查实施落实。对突出短板，要采取综合治理、联合帮扶，限期改变面貌。

3.2.1 人口领域

以推进城镇化特别是新型农村社区建设以及进城农民工市民化为途径，扩展城市户籍总人口规模，让更多城市农村辖区农民就地市民化、入城多年的农民工（常住人口）市民化。

此外，应坚持计划生育基本国策，稳步推行单独二孩政策，合理控制人口规模，科学引导人口分布，改善人口性别、年龄结构，提高人口素质，促进人口与资源环境相协调，与经济社会发展相适应。

3.2.2 社会领域

围绕基本养老保险参保人数、教育支出占GDP比重、公共图书馆藏书量与国际互联网用户数等重要指标，尽可能完善社保组织系统。坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，建立健全覆盖城乡的社会保障体系；继续增加投资，改变教育支出占GDP比重仍偏低的状况，解决好群众反映强烈的有关教育公平问题。加大工作力度，扩大公共图书馆藏书量，改善就读条件。结合各自实际，加强文化建设，占领新兴媒体空间。

结合完善公共卫生服务体系建设，积极改革、引进和补充医护人员，壮大从医队伍。

针对一些城市“登记失业率”不稳定状况，实施更加积极的就业政策，以项目扩大就业、以创业带动就业、以服务稳定就业，完善城乡统一的公共就业服务体系，统筹做好高校毕业生、进城务工人员和就业困难人员就业。采取促进高校毕业生就业、推动城市困难人员就业、加快农村劳动力转移、加大职业培训力度等方法，改善不稳定状态，争创国家级创业型城市。

3.3 以提高发展质量为中心，推进城镇化解决差距问题并促进多个指标的改善

城乡、地区、阶层差距是我国全面建成小康社会的短板，也是16城市普遍存在的通病。由于城乡差距的拉大，影响城市一些重要指标发展滞后。如城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入等。因此，弥补城乡差距，应成为我国城市科学发展率先建成小康社会的攻关重点。克服这个短板，非一日之功，但只要坚持改革、从健全城乡发展一体化体制机制、推进城镇化来治理城乡差距问题并促进多个指标的改善，并非不可攻克。

强化城乡统筹一体化发展，把城市发展与新农村建设有机结合起来，进一步加大公共财政对农村的倾斜力度，在着力推动农村人口到城镇就业定居或就地实现城镇化的同时，不断促进城市人才向农村反哺，基础设施向农村延伸，城市公共服务向农村覆盖，城市现代文明向农村辐射，实现城乡共同繁荣。

3.3.1 以建设大城市都市圈为基本思路合理布局人口

通过优化城市空间及产业布局，带动人口等要素的合理分布，在构建大城市新的改革发展框架的同时，尽快形成不同等级城镇一体化协调发展格局，引导人口向不同等级城镇集聚，既为中心城区人口的过度膨胀消肿，也为均衡人口分布，提高公共服务能力提供重要空间和载体。

应优化主城区空间布局。依据“职住平衡、生态平衡、满足居民生活基本需求功能相对完善”的原则，在城市的不同片区，注意经济活动区、住宅区、购物休闲娱乐区、医院、学校、生态保护区等的合理布局和有机结合，从而使整个城市形成多中心空间结构，既均衡人口分布，又降低居民的通勤、工作、生活成本和城市运营成本3④，解决人口空间分布不均衡，城市中心人口过密的问题，提高城市承载力。

3.3.2 以新型农村社区建设为契机就地城镇化

积极稳妥实现农业转移人口的市民化。以新型农村社区建设为契机，有序实现农业转移人口的市民化。

值得一提的是，要避免形式主义，一刀切，不能以赶进度、追指标的方式对待新型农村社区建设，应以实事求是的态度做到规划引领，政策推动，因地制宜，分类指导，两区（新型农村社区与特色产业经济园区）共建、产业支撑，农民主体，有序推进。从而使农业转移人口在从事产业、就业方式、人居环境、社会保障等一系列方面真正实现由“乡”到“城”的转变。使城镇真正成为人们的安居之处、乐业之地。也从根本上缩小城乡差距，提高“城镇居民人均可支配收

入”、“农民人均纯收入”、“最高与最低收入户差距”等指标的数值。

（感谢青岛威伯科有限公司工程师王莉丽为本文进行数据处理与图表制作。）

注释：

① 参见青岛市软科学研究计划项目《青岛科学发展指标体系研究》（编号：07R-01，项目负责人：李炜，结项时间：2009.12）

② 城市的选择以统计数据获取便利为原则。指标采集来源于《直辖市、副省级市、省会城市、经济特区和沿海开放城市统计资料汇编（2007-2011）》，部分缺省指标已给予理论推算，在表格中赋予*标注。

③ 陈玉光.青岛市人口城镇化问题研究.青岛市统计学会.青岛市人口与经济社会发展学术研讨会课题论文分析集，2012年9月出版，第39-40页。

责任编辑：王凌宇endprint