宪政与预算

作者简介：辜慧（1990—），女，汉族，四川眉山，税收学硕士，单位：西南财经大学，研究方向：税收学。

摘 要：1978年的经济改革使得中国从一个自产国家逐渐转变成为一个税收国家。而随着全球经济发展和改革的不断深入，纳税人对民主，人权的诉求不断增加，要求中国尽快建立起一个法制透明的预算体制，并加快转变为预算国家，这些转变对中国财政和预算构成了巨大的挑战。加强现代预算制度建设，逐步建立现代宪政体制，是我国目前实现从税收国家走向预算国家的现实路径。

关键词：宪政；预算；改革

一、宪政体制的产生

在讲中国的预算改革之前，首先要从财政史出发了解宪政制度尤其是代议制的产生与维持。它能更好帮助理解我国预算改革所面临深层次问题。

宪政最先起源于英国，在政治历史发展的过程中，宪政体制的萌芽与发展并不是普遍性的。那为什么有些国家率先发展出了宪政体制而另外一些国家在宪政体制上却一直是举步维艰？

影响国家财政体系的因素有很多。国家汲取财政收入的方式可以很大程度上决定国家的财政体系。例如塔奇斯从收入行为角度出发将国家划分为四类：贡赋国家，关税国家，税收国家和贸易国家。不同类型的国家其财政体系是不一样的。比如英国选择了主要以贸易税为基础的资源动员策略，而法国选择了以直接税为主的资源动员策略，这种收入模式上的差异最后导致了两国代议制体系的不同。英国通过对外贸易的发展，促进了议会民主制度的产生。而法国主要是对盐矿和土地等固定资产进行征税，最终形成君主专制制度。通过区分直接税与间接税的不同，可以知道以间接税为主要税收来源的国家征税更需要与纳税人的合作，由于间接税的税基容易转移很难被税收机关侦查，所以为了获得这种合作，国家必须让纳税人在税收政策的形成中发生影响，从而议会民主制度就产生了。

从交易费用理论出发，国家交易费用的大小也是决定财政体系选择的另一重要原因。经济学家们普遍认为当一个联合国家的经济价值大于一些分离的国家的经济价值时候，国家之间就会出现整合。但国家规模的扩大并不必然带来国家收入的增长，这是因为当国家规模达到一临界点后其交易费用会由小变大呈U形增长。当国家税收收入主要来自于直接税时，即使纳税人的纳税动机非常弱，国家仍然可以以很低的交易费用来汲取收入。但是当直接税转为间接税时，如果纳税人的纳税动机很低，那么纳税人就可以很容易转移经济交易来逃税，而国家识别这种转移税基的行为的信息费用很高，此时要想从间接税中汲取税收收入就很难。所以国家只能让步，代议制和宪政体制也就应运而生了。

二.宪政体制与国家预算的关系

谈论宪政与预算的关系首先要理解宪政与财政的关系。公共财政的运行是宪政制度实现的保障，公共财政制度属于宪政国家制度体系中的一个系统。而预算作为公共财政的重要部分对宪政制度的建设是十分重要的。从西方宪政建立的过程来看，公共财政宪政之间是存在良性互动的关系，民主宪政可以促进公共财政的深入。

1978年，我国开始施行改革开放政策。新的经济改革不仅改变了中国的经济结构，也改变了国家的收入生产模式，中国逐渐地从自产国家向税收国家过渡。这种转变应该同时体现在公民和国家的身上。从公民的角度看，当中国转向税收国家后，国家财政是由纳税人的税赋支持的，国家预算应该征求纳税人的意见，应该民主，而且公民也会逐渐要求预算民主。从国家的角度看，虽然预算民主会对国家的预算权力形成一些制约，所以中国政府的预算体制必须考虑民主问题。但是若只考虑民主，没有将既定的游戏规则法制化规范化，那么这种民主将得不到保障。所以加强预算的立法改革是宪政体制建设中必须考虑的。

宪政原则之一就是法制，政府预算的基本内容与根本性质也是法制。我国现有的政府预算制度离法制性建设还有很长距离。纵观近代西方国家宪政的发展历程，其宪政模式是代议制，而代议制与财政公共化是密不可分的。同时把预算作为宪法的重要内容，奠定了预算法制化的基础。同时，官僚极大化预算理论指出，行政部门占有极大优势，立法部门的调查权有限制，常无法发挥监督的功能。虽然宪法第62条明定立法机关有审议预算之权，实际上立法机关对预算的审议仅具有形式意义。所以应该将重点放在预算立法上，同时赋予纳税人参政议政的权利。这样才能够对政府的财政预算进行控制，并以财政预算的合法性为前提缴纳税款。

三、中国预算研究的现状及改革

建立多学科共同发展。中国的公共预算研究虽然形成了一些有价值的研究成果，但是同西方国家相比还存在着许多不足之处。预算不仅关系财政，还关系政治学、法学、管理学。同时，预算编制过程中对资源的配置更是政治权利之间的博弈。所以预算过程是复杂的，中国学者大多数仅将预算看成技术和管理过程，这大大制约着公共预算研究的深度。目前的预算理论很多，但是没有一种最合适的公共预算理论。所以在预算理论的研究中应该形成多学科的共同发展。

加快预算法制化的建设。中国近代第一部《预算法》是在国民政府时期建立的，所以今后修改和完善《预算法》已成为必然的课题。从预算编制的具体规则到预算编制的目标以及支出顺序等一系列预算要素都应该做到有法可依。法制原则是预算监督管理中必须坚持的原则，尽管在宪法和预算法中已规定立法机关的监督审议权，但是这些权利规定缺乏严密性，存在限制，应该细化，增强其法制权威。

提高预算透明度。中国的预算过程还存在许多不公开的信息，这使得公共预算仍有一部分还藏在黑箱之中，所以要提高预算透明度，建立一套独立的信息采集机构，建立起政府与人民的信息交流机制。

健全监督体系，在预算监督过程中，要充分发挥好各个只能部门的作用。审计部门做好外部监督，政府部门自身要起好头，建立相互制约的内部监督机制。人大及其常委会也应该做好预算的把关工作，防止其监督流于形式。

预算实施过程中的绩效进行考核，借鉴美国等西方国家的考核发法，如举行听证会，提交预算评估报告等，并适当延长我国人大预算审查的时间，以便更好地考核各省市的预算执行情况。

（作者单位：西南财经大学）

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