南京市失独老人养老资源研究

作者简介：徐炜（1988.11-），女，汉，江苏。硕士研究生，南京航空航天大学，行政管理。

摘 要：随着老龄社会的到来，失独老人的养老风险愈发严重，引起社会广泛关注。本文以南京市为例，通过个案研究来展现失独家庭养老资源的现状并提出相应措施和建议以弥补南京市失独家庭养老资源的缺失。

关键词：老龄化；失独老人；养老资源

计划生育国策的施行，造就了我国数以亿计的独生子女家庭。独生子女的意外死亡，失独家庭出现。随着老年人口的增长和老年化社会进程的加快，失独群体对养老资源的需求与供给之间的矛盾日益突出，这严重影响到了他们的生活质量，也影响到了和谐社会的构建。在这种背景下，将各种养老资源供给单位协同起来，形成相互配合的多元养老资源供给体系，正在逐渐成为中国养老资源的供给新模式。

一、养老资源的概念界定和分类

（一）养老资源的概念界定

养老资源是一个复合概念，是“养老”和“资源”两个概念的有机组合。[1]浙江大学经济学院的柴效武教授在《养老资源探析》一文中首次明确提出养老资源的概念。他认为，养老资源不仅指传统概念的养老资金，还包括国家、社会、家庭等养老主体所拥有的能够对养老事业开展带来实际效用，并有助于养老事业开办的一切资源。[2]养老资源的拥有量直接决定了失独家庭的养老现状。因此，明确养老资源的定义对于分析南京市失独家庭养老资源现状至关重要。

（二）养老资源的分类

养老资源的分类方式很多。以资源属性为标准可将养老资源划分为经济资源、环境资源以及制度资源；以老人乐意接受的程度可将养老资源分为老人需要的资源和老人不需要但外界强加于老人身上的资源；从拥有和消耗两个方面，将养老资源分为老人掌握资源与实际消耗资源。在本文中，笔者将按照第一种划分方法，从经济资源、环境资源以及制度资源3个方面进行调查研究来了解南京市失独家庭养老资源现状。

二、南京市失独老人养老资源实证调查研究分析

有数据显示，目前在南京至少拥有失独家庭5000户，并且其中一大部分失独家庭已处于老年期，无法再次生育。本次研究抽取了其中100户处于老年期的失独家庭，共发放调查问卷100份，回收86份，有效率达86%。以下是本次调查取得的一些数据和分析：

（一）被调查者的基本情况

1、被调查者的性别：男性40人，占46.51%，女性46人，占5349%。

2、被调查者的年龄： 50岁到55岁的占44.19%，56岁到60岁的占29.07%，61岁到65岁的占15.12%，66到70岁的占8.14%，71岁以上的占3.48%。

3、被调查者的婚姻状况：已婚的占76.74%，分居未离婚的占5.081%，离婚的占6.98%，丧偶的占10.47%。失独家庭的婚姻稳定性较差，他们分居或离婚的主要原因是感情破裂。

（二）被调查对象的养老资源状况

养老资源的按不同的供给主体可分为政府供给、企业供给、家庭供给和个人供给。不论供给方是谁，这些资源都可以按资源属性划分为经济资源、环境资源以及制度资源。下面，我将从这3个方面分析南京市失独家庭的养老资源现状。

1、经济资源

经济资源指政府、社会、家庭、个人等养老主体，为养老事业的开办需要提供的各类资源的经济价值或资源运用需要承担的代价。[3]包含住宅资源、实物资源和金融资源。

（1）失独家庭的家庭收入状况

从我们中调查发现，失独家庭无一例外的认为自家的经济状况不是很好。认为自己家经济状况良好的有13户，占比15.12%；认为经济状况一般的有33户，占比38.37%；36户认为经济状况比较困难，占比41.86%，这占了大多数；认为经济状况特别困难的有4户，占比 4.65%。由此推出，失独家庭的经济状况总体来说不是很好，普遍处于人均收入的较低水平。虽然南京市于2012年将失独家庭的特别扶助金由父母双方每人每月150元涨至每人每月500元。可是，在物价横飞的今天，这些钱对他们来说简直是杯水车薪。而这一局面的形成同我国计划生育政策的实施和社会保障制度的不健全有一定的关系。

（2）失独家庭的家庭收入结构

通过调查我们发现，失独家庭的大部分收入来源是退休金和低保补助金，分别占比47.2%和23.45%，除这两项外，失独家庭的收入来源还有亲友资助、社会资助和房屋出租。在全部86户家庭中有37.2%的家庭以低保补助金作为家庭主要收入来源，由此看出有1/3的失独家庭经济比较困难，还有10.09%的失独家庭其主要收入来源靠房屋出租，有一小部分的失独家庭有多余房源，由此可见国家新出“以房养老”政策还是有实施基础的。

2、环境资源

环境资源包括生活地域的大环境资源与居住的小环境资源。[4]柴效武教授认为，环境资源是指气候、地理、绿化、空气等自然资源。但我认为，环境资源并不仅仅包含自然环境资源，还包含人工环境资源和社会环境资源。在调查中，大部分失独家庭对居住地的自然环境还是满意的，所以本文将重点探讨失独家庭的人工资源状况和社会资源状况。

（1）失独家庭人工资源环境拥有量

人工环境是指人类在自然环境的基础上加工改造所形成的环境。在这里，我们可以从各社区的绿化和基础设施建设两方面来进行判断。

在调查中，失独家庭对所在小区的绿化建设是满意的。在基础设施建设方面，52.6%的家庭对所在社区的基础设施建设表示满意，在社区中有社区医院为他们看病理疗，有社区超市方便他们的日常生活，还有社区养老机构提供养老，除此之外还有老年活动中心组织各项活动。但是，失独家庭也提出，毕竟家里已经没有下一代了，担心自己行动不便时无法照料自己的起居，生病时无法去医院就诊，一些失独老人表示，“ 他们不怕死，只怕老。”

（2）失独家庭社会环境资源拥有量

社会环境是指由人与人之间的各种社会关系所形成的环境。我们可以从失独家庭与外界的交往状况来判断。

在与被调查者的接触中，我们发现独生子女的去世给失独者带来重大影响。这种影响不仅是外在的，更是内在的。失独家庭在失去孩子后，因为怕触及伤心事，大都与原有的朋友、同事和邻居疏远。他们在遇到危机情况时，得到的帮助大都来自家庭成员，最后才是来自政府。在他们心中，他们愿意接受志愿者的帮助，但若遇到危急情况，他们更想得到政府和社区的帮助。失独老人愿意参加同命人组织的活动而不是社区组织的，是因为社区组织的活动不能给他们带来归属感。

3、制度资源

制度资源是指与养老问题的有关法律、政策规范等。

我国最早对失独家庭的帮扶政策要追溯到2001年12月出台的《中国计划生育条例》第27条规定：独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应给予必要的帮助。但对于这个“必要的帮助”的标准是什么且如何实施，该条例并没有给予明确说明。[5]

2007年8月，人口计生委、财政部联合发出通知，决定从当年开始，在全国开展独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点工作。

2013年12月18日国家卫生计生委等五部委发出《进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》，提高计划生育困难家庭扶助金标准。同时，对符合条件的特扶对象，参保给补贴，医疗享救助；有再生育意愿的，医疗费用纳入医疗救助支付范围；申请廉租房等保障性住房的，优先安排。[6]

与此同时，地方政府也在积极探索如何加强对失独家庭的帮扶。据统计，南京市民政局从2012年到2014年上半年共出台30项政策，其中，与失独家庭相关的政策就有7条，接近三分之一。

2012年11月30日，南京市公布《城乡居民最低生活保障条例实施细则》修订版，首次将失独家庭父母这类特殊人群列入低保范围。2013年，将失独家庭特别扶助金由每人每月150元涨至每人每月500元，发放时间也将由以往的每半年一次缩短到每季度一次。

2013年12月开始，南京市符合条件的老人可去社区申请居家养老服务。70周岁以上的失独老人可申请政府买单服务。实际上，早在2003年，鼓楼区政府就已实行了政府买单，对鼓楼区已有的69个居家养老服务站的助老员的工资实行政府买单，对社会各界起了很好的示范作用。

4、南京市失独老人养老资源现状分析

（1）经济资源

在上面的调查分析中，我们发现失独家庭经济收入水平普遍较低，特别是子女因病去世的失独家庭。调查显示，因子女伤残求医治病而导致家庭返贫的占到所有返贫家庭的50%以上。[7]在对失独父母的身体状况进行调查时发现，身体患有疾病的调查对象占到73.2%，其中病重者达17.6%。身体的老化和身体机能的退化，使得失独老人丧失生育能力和工作能力。而政府给予失独家庭的资金补贴并不能很好地满足他们的日常生活需要，更不用说满足生病就医的需要了。同时在调查中我们也发现，虽然失独父母失去了自己的孩子，但是，有一部分失独父母还有第三代。这在一定几率上缓解了失去儿女给他们带来的心理创伤，但是，他们也面临着一个很现实的问题，那就是第三代的抚养和教育。现今社会，抚养一个孩子并不容易，要失独父母在花甲年龄抚养第三代，他们的生活愈发不易。失独家庭养老资源不能充分发挥其作用的最大限制因素就是经济资源的缺失，只有突破了这个瓶颈才能确保养老资源的合理发挥，才能在高层面上确保各项政策的全局性运用。[8]

（2）环境资源

失独家庭虽然拥有一定的人工环境资源和社会环境资源。但是，这并不完全符合他们的需要。在人工环境资源中，社区医院的收费较高且无法提供上门服务是他们头疼的问题。而社区养老机构又无法给他们提供足够的归属感。在社会环境资源中，我们发现，失独老人愿意参加社会活动，但只限于与同命人。而在他们遇到危急情况时，他们最希望还是得到政府和社区的帮助。

（3）制度资源

在调查中，我们不难发现，当前针对失独老人的政策主要是参照“三无”老人的标准。但失独老人与三无老人相比有他们自己的特征，而我国目前没有关于这一特殊群体养老的法律保障制度，对失独家庭的经济补助政策及相关法规又不尽合理，缺乏统一的全国性的政策，政策伸缩性大。而他们的养老和精神安抚制度严重缺失。如何利用现有养老资源在制度上给予失独老人更多的关怀成为当前亟待解决的问题之一。

三、完善南京市失独老人养老资源的措施

失独老人的养老问题涉及到老年人的生存和尊严，涉及到失独家庭成员的生活质量、社会的稳定和经济的发展，所以我们必须构建相互配合的多元养老资源供给体系，使得国家、社会、公益组织等都作为养老资源供给主体全面参与，来提供经济、环境、制度等多元养老内容。

（一）提高扶助标准，扩大扶助范围，加大扶持力度

失独家庭现今所面临的这种精神失落和物质匮乏的局面，与计划生育政策的实施戚戚相关。政府作为这项政策的倡导者对失独家庭有着义不容辞的责任。虽然政府07年发出通知，要从当年开始在全国开展独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点工作。各试点省市也按照当地生活水平调整了扶助金水平，但与现今不断上升的生活成本相比，扶助水平仍然很低，扶助范围较窄，难以满足失独老人的日常生活需要。因此，政府应建立失独家庭养老扶助标准动态调整机制，扩大扶助范围，加大扶持力度，使失独家庭的扶助标准与居民年人均生活消费的增长相适应，以更好地满足失独家庭的晚年生活需要。

（二）设置针对性养老机构，让失独老人可以抱团取暖

2012年年底，“中国失独者网站”的创建人张先锋在网络中向失独者做了关于失独者最中意的养老方式是什么的调查。共收到了回复334个。得出大多数失独者最满意的养老方式是：配偶在世时居家养老，配偶去世后，和同命人一起集中养老。因此，政府可以在各地通过评估指定专门的养老机构接收失独老人，允许失独老人以家庭为单位入住，不改变他们原有的生活习惯和家庭结构，让这些同命人住在一起，使得他们能够守望相助、患难相扶、告慰余生。其次，政府还应简化失独老人入住养老机构的程序，设立处理失独家庭相关事务的独立部门，派专门人员照管这些人的失独生活。使责任落实到位，提高工作效率。最后，向社会招募高素质的照护人员，为失独老人提供专业性、优质高效的照护服务，使失独老人能安度晚年。

（三）充分发挥社区优势，为失独老人的生活创造有利的外部环境

社区作为与人民群众密切联系的基层组织，能够为失独家庭提供直接的援助服务。因此，社区要加强各项基础设施建设，合理调整社区医院以及相关机构的定价水平，定期上门看诊行动不便的老人。同时还可以在社区建立社区照护中心、老年人食堂等助老服务机构。配备专门的生活照料人员，为行动不便的失独老人提供上门服务。老年人食堂由政府出资，但在运营过程中以收费或低费的方式运行。最后，社区要组织与安排各项活动，丰富社区失独老人的精神生活，积极促使失独家庭融入社区，重拾希望和信心。

（四）完善养老政策，加大宣传，保障各项政策落实到位

从当前来看，我国没有专门针对失独老人的养老政策，缺乏准绳。各地面向失独群体的各项扶助政策标准过低，缺乏政策持续性。这不利于养老保障制度的规范化建设，也不符合我国以人为本的执政理念。因此，由中央政府出面制定和实施针对失独家庭的统一的养老保险制度十分迫切。[9]首先，要尽快改革和完善我国养老保障制度。加强对养老保障工作的重视程度，完善失独老人社会养老制度。其次，将失独家庭扶助制度纳入社会救助制度。以立法的形式明确家庭、社区、养老机构、非政府组织等责任主体的义务与作用，为失独老人照护提供权威性、制度性的法律保障。最后，对于已经颁布的各项政策，各地政府要根据本地情况因地制宜落实到位。

（五）以社会组织和志愿者为纽带，为失独老人提供生活扶助

从社会角度来说，各种公益组织相互配合发挥作用，可以在一定程度上减轻失独老人的养老风险。社会组织的救助在部分地区已经出现，如南京鼓楼区NPO下就有一个“人间大爱”组织旨在救助失独老人，为他们提供各项服务。而针对失独老人常有的精神心理问题，民革党员王志勇建议，志愿者应对失独者进行适当的心理辅导，尽可能帮其疏导心理障碍、解开自闭心结。[10]同时，我们也可以借鉴救助流浪儿童的“类家庭”模式，由政府、社区共同出资资助志愿者家庭，将失独老人接到志愿者家中生活，由家庭成员对其进行生活照料、精神疏导和医疗照护。

（作者单位：南京航空航天大学）

参考文献：

[1] 黄君.福利多元主义视角下的农村养老资源供给研究[D].华中师范大学.2012

[2] 柴效武.养老资源探析[J] .人口学刊.2005（2）

[3] 柴效武.养老资源探析[J] .人口学刊.2005（2）

[4] 柴效武.养老资源探析[J] .人口学刊.2005（2）

[5] 刘雨露.失独家庭父母每月可领6240元[N].重庆商报.2012.8.31

[6] 2014失独家庭补助标准最新政策[EB/OL].民生法律网 .2014.04.28

[7] 张艳丹.构建失独老人养老保障体系的对策建议[J].劳动保障世界.2013（9）

[8] 薛鹏.长春市独生子女父母养老资源研究[D].长春工业大学.2012

[9] 段世江，吕红平.我国计划生育利益导向制度运行问题探讨[J].商业时代.2011（4）

[10] 程姝.民主党派组织和成员关注失独家庭：社会关爱温暖互助[N].团结报.2012（8）