浅谈美国“竞争中立”政策及中国的应对

作者简介：刘力菲，南京财经大学硕士研究生，国际法（国际经济法方向）。

摘 要：自2011年以来，美国高层多次在外交场合提及竞争中立概念，美国及其主导的国际组织也将竞争中立规则作为重要的议题在贸易谈判中推出。本文在对竞争中立规则的起源、发展进行梳理的基础上，重点分析美国在国际贸易及投资领域推动竞争中立的原因和举措，并立足我国发展阶段和国有企业特殊性，对中国政府在今后与美贸易与投资谈判中的对策提出建议。

关键词：竞争中立；国有企业；OECD；TPP

一、竞争中立规则的起源与发展

国际上对竞争中立问题的关注可以追溯到上世纪60年代，《欧共体条约》第106条明确规定，国有企业在参与市场交易时适用一般的竞争规则，国有企业接受来自公共机构的注资、津贴、援助等通常都是被禁止的。虽然没有作为一个成熟的概念被提出，但《欧共体条约》的有关条款已经可以体现出欧共体对竞争中立规则的承认。

而第一个将竞争中立规则写入法律的国家是澳大利亚。澳大利亚是联邦制国家，六个高度自治的州拥有大量公有制企业，上世纪80年代开始，长期处于垄断地位的公有制企业生产效率低下，严重阻碍了经济的发展，澳大利亚联邦政府开始着手一系列的竞争政策改革，“竞争中立”规则的出台就是其中一个重要措施。1995年的《竞争原则协定》和1996年的《联邦竞争中立政策声明》分别对竞争中立做出了原则性规定和具体的概念阐述，之后由澳大利亚国库部和财政部于2004年联合出台的《澳大利亚政府对经理人的竞争中立指引》也对竞争中立规则作出了进一步明确规定。根据澳大利亚的定义：竞争中立要求政府的商业行为不应当仅因其公有制地位而获得相较于私营竞争者的竞争优势。

随着经济全球化的发展，国有企业成为新兴经济体在国际市场上竞争的主力军，这触发了发达国家对国有企业的警惕，发达国家希望借助竞争中立规则的确立将发展中国家国有企业置于双多边规则的制约之下。美国及其主导的国际组织在其对外贸易和投资谈判中将竞争中立规则作为重要的议题推出，竞争中立规则逐渐从规制市场竞争行为的国内法概念向国际法规范演变。

二、美国推行的竞争中立政策

（一）美国推行竞争中立政策的原因

2011年以来，美国主管经济事务的副国务卿罗伯特霍马茨在多个场合提及“竞争中立”概念，希望以竞争中立规则的确立来“弥补现有的国际经济规则无法保证国有企业和私营企业公平竞争的缺陷”，而美国国务卿希拉里在发表有关亚太地区政策的演讲时也明确表达 “跨太平洋伙伴关系旨在确保公平竞争，包括在国有企业和民营企业之间的竞争中保持中立”。美国高层领导人之所以在这一阶段大力倡导竞争中立政策，既有国内经济、政治利益的考量，也有外部国际经济局势的需要。

从其国内需求来看，全球经济危机之后，遭受重创的美国经济恢复缓慢，为保护本国产业，缓解就业压力，美国政府不得不依靠贸易保护措施来向其国际舞台上的对手施压，在“国家安全审查”等国内安全阀已不足遏制新型经济体在国际市场中的强进势头之时， “竞争中立”显然是一个绝佳的选择。其次，当时正值奥巴马谋求连任之际，为提高就业率奥巴马选择主打中小企业牌，并在之后促成了《扶助小企业法案》的通过，在全球范围内确立竞争中立规则可以为其中小企业在国际市场的竞争中扫除障碍，适时推出的竞争中立也顺理成章地成为了总统竞选的政策工具。

从外部国际经济环境来看，在发达经济体受金融危机困扰之际，以中国、印度、巴西等为代表的新兴经济体强劲反弹，成为拉动世界经济复苏的主动力，世界经济力量对比出现“南升北降”的新变化，以美国为首的西方发达国家在世界经济格局中的主导地位受到了挑战。

此外，由于多哈回合谈判的停滞，发达国家的利益诉求已很难借助WTO得以实现。WTO规则关于中国特保条款和市场经济地位的问题即将到期，美欧等国亟需新的国际规则以应对中国迅速增长的贸易和投资对其产业的冲击。

（二）美国在双边关系中推行的竞争中立：

2012年4月，美国贸易代表办公室发布了美国对外签署投资协定的最新范本，新范本中，相较于美方一直关注的准入前国民待遇、透明度问题、业绩要求等传统议题，新增的有关“国家主导型经济体”的问题格外引人关注。2012范本第二条第2款规定“由缔约方授权行使任何法律、行政或其他政府权力的国有企业或个人应受协议约束。”并在此款脚注8中对“被授予政府职权的国有企业”作出了解释，明确规定国有企业被视为政府机构的标准；此外，范本第八条中禁止技术本地化的歧视性政策，第十一条中允许外资参与国内标准制定等规定都是“竞争中立”政策在2012范本中的具体体现。

美国目前已与40多个国家和地区签订了双边投资协定，与10多个国家和地区签订的自由贸易协定中存在投资条款，而美国对外签订的每一项投资协定和投资条款的谈判于都是以美国对外投资协定范本为文本基础的。2012年5月重启的中美投资协定的谈判已进入到实质性谈判阶段，可以预见的是，竞争中立问题在未来的中美BIT谈判中已不可避免。

（三）美国在多边关系中推行的竞争中立

在通过双边关系推动竞争中立的同时，美国还致力于在多边规则领域大力推行竞争中立的落实。而《泛太平洋伙伴关系协议》（TPP协议）和OECD就是两个很好的平台。

由于WTO多边贸易体制进展缓慢，美国将其注意力转向了旨在建立更高贸易自由标准的《泛太平洋伙伴关系协议》。美国加入TPP协议以后，推动其迅速扩大，进而借助其主导地位安排有利本国企业发展的贸易规则的谈判。从最新公布的协定纲要来看，TPP协议主要包括竞争、合作和能力建设、跨境服务、海关、电子商务、环境、金融服务、政府采购、知识产权等9个议题，其中，竞争议题主要围绕竞争中立展开。美方在谈判中的诉求包括国有企业不能从政府获得给予其不公平优势的补贴或其他福利；在某些特定国家，国有企业应得到明确确认；国有企业应该透露其有关公司结构、财务及其与政府关系的信息；应该建立解决涉嫌违反符合行为准则和应用适用法律、法规的一个公平裁决的争端解决机制。截至目前，已有12个国家加入到了TPP协议的谈判，随着TPP协议影响力的迅速扩大，“竞争中立”规则也必将会受到世界各国越来越多的关注。

在美国的积极推动下，OECD从2009 年开始启动了一系列有关“竞争中立”问题的研究项目，先后于2011年和2012年公布了《竞争中立和国有企业——挑战和政策选择》和《竞争中立——确保国营企业和私营企业间的公平贸易》两份报告，构建了一个“竞争中立”的基本框架。OECD的报告分析了国有企业竞争优势的主要来源，明确了“竞争中立”的目标和运行方式，并在总结各国实践经验的基础上提出了保障竞争中立实现的途径和具体措施。为确保OECD成员国对“竞争 中立”框架的成功实施，美国还多次在部长级会议等OECD高层会议上倡导OECD各成员国应对竞争中立问题做出“政治性承诺”，一旦OECD国家接受这种“政治性承诺”，将会加速“竞争中立”规则的国际法化。

2012年4月10 日， 美国和欧盟联合发布了《欧盟与美国就国际投资共同原则的声明》，声明中规定了反映其在国际投资领域立场的七项原则，其中第二项即为旨在推动竞争中立规则的“公平的竞争环境原则”，该原则要求欧盟和美国支持经济合作和发展组织（OECD）在竞争中立领域所做的工作，该工作强调应确保国有企业和私营商业企业在特定市场上享有同样的外部环境，并在特定市场上公平竞争。

三、对中国的影响及对策

虽然到目前为止，中美还未就竞争中立问题有过正面交锋，但这一规则已进入国际造法过程，假以时日其发展成为国际硬法规则，中国就只能被动接受。当前，我国正大力实施“走出去”战略目标，鼓励中国企业走出国门参与全球市场竞争。而美欧推行的竞争中立政策对我国现有的国有企业模式面临严峻挑战。

但就竞争中立规则本身来讲，其符合市场经济的发展规律，是国际市场的大势所趋。实际上，竞争中立政策与我国一直实施的国企改革并不是完全冲突的，早在20 世纪90 年代中期，一些学者就认为国有企业问题产生的真正原因在于缺乏充分竞争的外部环境。竞争中立通过保护市场竞争，不仅仅是对可能处于竞争劣势的私营企业的一种保护，也是推动国有企业改革，激发国有企业的竞争效益的一剂良方。因此，对于竞争中立政策我们不能一味地否定。

虽然竞争中立规则已进入多边投资协定的谈判桌，但被全球性多边规则所采纳尚需时日。不论是正在进行中的中美BIT谈判，还是将来可能遇到的区域性多边谈判，中国都有机会参与到规则的制定过程中去，只有参与，才能将自己的利益诉求反映在规则上。

（一）建立健全与竞争相关的法规和政策

我国现有的法律中，仅有1993年《反不当竞争法》、1998年《价格法》和2008年的《反垄断法》这三部规范市场竞争行为的立法，这与我国经济发展速度，国际市场参与程度极不匹配。受国内法律环境的影响，我国企业在竞争规则方面的法律意识淡薄，对其“走出去”过程中适应国际市场的竞争环境造成了障碍。而当我国作为东道国“引进来”时，法律、制度的落后甚至缺失，也难以对中国企业提供有效的的合法保护。对此，我国应该从长远考虑，加快建立健全国内的竞争政策和竞争立法，引导企业更快地适应国际市场新规则。

（二）坚持竞争中立的限缩性解释

不同于澳大利亚对竞争中立的概念有明确清晰的界定，美国和OECD在定义“竞争中立”时都有模糊化、扩大化的倾向。例如OECD的定义：“当经济市场中没有经营实体享有过度的竞争优势或竞争劣势时，就达到了竞争中立状态。”根据OCED报告对“经营实体”的解释，其已经涉及到了“与政府相关的私有企业”。而美国副国务卿霍马茨给出的定义“竞争中立意味着政府支持的商业活动不因其与政府的联系而享受私营部门竞争者所不能享受的人为竞争优势。”将竞争中立适用的主体进一步扩大到了“与政府有联系的所有商业活动”。因此我国在今后的贸易投资谈判中要警惕对方将竞争中立内涵模糊化、扩大化，坚持对竞争中立的限缩性解释。

（三）在谈判中争取缓冲期

中国正处于复杂多变的经济转轨和社会转型时期，尚不具备在多领域全面接受高标准的竞争中立规则的条件，欧美等发达国家所推行的竞争中立规则，刻意忽视了发展中国家和转型经济体的经济发展水平和特点，要求所有国家达到相同的竞争中立标准本身就存在一定的不合理性。我国应该从自身的发展阶段出发，对自己的市场环境和产业发展状况有清晰的认识，借鉴加入世贸组织谈判积累的经验，在磋商过程中为自己争取一定的缓冲期。

（作者单位：南京财经大学）

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