我国失地农民社会保障的政府责任

■钟俊生 王 伶 贾 芳

随着城市化的急剧扩张，被征用土地和失地农民的数量一直呈增长趋势。据统计，2011年我国城镇化率已经首度突破了50%，到2015年预计达到52%左右，而失地农民的数量将突破4000万。由于历史和现实的原因，失地农民的后续生活缺少必要的社会保障支撑，这使失地农民成为游走于农村和城乡之间的特殊弱势群体，并最终成为“种田无地、就业无岗、社保无份”的三无人员。在我国，失地农民的社会保障问题是失地农民问题的核心，在建设失地农民社会保障体系的过程中，政府是社会保障的责任主体。因此，明确政府在失地农民社会保障中的责任定位，不仅关系到我国社会主义现代化建设的进程，更加关系到社会主义新农村建设以及和谐社会构建的成败。

一、失地农民社会保障中政府责任的缺失及原因分析

2000年之后，随着城市化的急剧扩张，新一轮的“圈地热”直接使失地农民问题浮出了水面，政府责任的缺失是失地农民生活举步维艰的重要原因。

(一)失地农民社会保障中政府责任的缺失

目前，我国失地农民社会保障中政府责任缺失现象普遍存在，主要表现在以下几个方面。

第一，政府管理责任缺失，失地农民利益受损。长期以来，我国农村地区一直沿用的是土地保障制度，除了赖以生存的土地以外农民没有其他的保障措施。在征地过程中，政府多采用货币补偿安置方式，但是一次性支付的远低于土地价值的征地补偿费用，难以维持农民后续生活的需要。政府在失地农民就业安置过程中，忽略了失地农民自身文化水平有限、技术层次较低、技能手段单一等现实性问题。

第二，政府保障责任缺失，社会保障覆盖面窄。受人口老龄化、家庭小型化等综合因素影响，农民的养老负担不断加重。现有社会保障制度缺乏应有的社会性，参保人数增速缓慢，保障水平远远没有达到预期效果。据统计，截至2011年底，全国27个省、自治区的1914个县(市、区、旗)和4个直辖市部分区县纳入国家新型农村社会养老保险试点，年末国家新型农村社会养老保险试点地区参保人数32 643万人，比2010年末增加22 367万人，总覆盖面有所上升，但地区差异明显(见表1)。虽然我国广大农村地区建立了以新型农村合作医疗为主的医疗保障体系，但在农民失去土地收入、政府补偿金额较少的情况下，根本无力负担高额的商业保险。在失地农民最低生活保障方面，许多地方政府根据当地实际情况设定了保障标准，但在具体的实施过程中却未能得到有效落实。

表1 部分地区新型农村社会养老保险试点情况(2010年)

(二)失地农民社会保障中政府责任缺失的原因分析

失地农民社会保障中政府责任缺失的原因具有多样性，主要表现以下几个方面。

1．土地征用制度不合理，公共利益界定不清。土地征用制度的不合理，主要体现在由于法律的缺陷导致的征地权滥用方面。我国有关土地征用的法律规定，主要来自《宪法》、《城市房地产管理法》和《土地管理法》。其中，《宪法》规定:“国家为公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”但是，现行的土地制度对于“公共利益”界定模糊，用地的性质是否符合公共利益的需求值得商榷。同时，对“农村土地归集体所有”的执行主体界定不清晰，导致土地所有权混乱等问题存在。

2．政府财政责任不到位，社会保障资金不足。2011年全年五项社会保险 (不含新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险)基金收入合计24 043亿元，比2010年增长5 220亿元，增长率为27．7%。基金支出合计18 055亿元，比上年增长3 236亿元，增长率为21．8%(见图1)。虽然社会保障基金总收入有所增加，但就农村社会保障而言，2011年新型农村社会养老保险基金收入为1 070亿元，仅占社保基金总收入的4．5%。据统计，农村社会保障支出占GDP的比重维持在1%水平，而城市的社会保障支出维持在7．3%左右，也就是说我国城市社会保障水平占全国的88%，而农村社会保障仅占12%。

图1 近五年社会保险收支情况统计

3．社会保障法制滞后，地方立法分散。政府在失地农民社会保障体系建设中的责任，不仅应当体现在宏观规划上，更应当体现在制度扶持和具体落实上。现行保障制度运行缺乏有效法律保障和配套措施，管理权力过度分散，尤其是相应的监管机制和运营机制。尽管目前社会保障依靠法律规范文件和规章制度在积极地运行，但立法上的空白始终是有效运行的障碍。

二、政府介入失地农民社会保障的理论基础和原则

在构建失地农民社会保障过程中，政府应承担什么样的社会责任需要一定的理论支撑，还需遵循一定的原则。

(一)理论基础

1．政治学视角。学术界对社会保障理论的研究，多立足于西方国家的社会保障思想。从政治学角度分析，马克思、恩格斯在其相关著作中对社会保障思想的论述，为政府承担社会保障责任奠定了理论基础。马克思指出:“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和，人在社会活动中共同劳动，并将劳动产品进行分配，形成一种相互协作、相互救济的社会关系。”马克思认为人的本质是非异化的劳动，是不经过任何人和事物的强制而进行的劳动，这就要求人们在劳动的过程中保证自己的合法权益，这是最朴素的社会保障观念。

2．社会学视角。从社会学的角度来看，社会保障作为一种公共产品，本身具有部分竞争性和部分排他性的特点。社会保障具有的公共性特征，决定了除政府以外的其他组织无力负担提供社会保障产品的职能，政府有责任为社会提供各种公共产品，但这并不意味着政府提供承担所有公共产品的职能，而只是承担市场无法有力提供的部分。社会保障是治理“市场失灵”的领域，市场机制不可避免地产生信息不对称、资源优化配置效率低下等问题，这就必然需要政府对市场经济的缺陷进行弥补，以实现不同主体之间权益的平衡。因此，政府应在社会保障的建设中承担宏观调控者的身份，成为社会保障责任承担的主体。

3．经济学视角。从经济学视角分析政府介入失地农民社会保障的理论来源，主要是福利国家理论。福利国家理论诞生于资本主义自由竞争阶段向垄断阶段过渡的过程中，福利国家理论又称为德国新历史学派理论，它是现代社会保障制度产生的直接理论基础。德国新历史学派在对英国古典自由主义的拒斥倾向中产生，对抗英法等国家推行的经济自由主义理论和政策，反对自由放任，主张国家对经济的干预，赞扬阶级调和、和谐发展和社会改良等。新历史学派的改良性主张，在19世纪70年代对德国经济产生了深远的影响，后由制度学派推动而得以在美国发展，并得到欧洲国家的认可，成为西方资本主义国家社会保障思想的基础。

(二)定位原则

首先，政府责任有限性原则。社会保障是公民应当享有的权利和义务，每一个人都应当承担一定的责任，也就是说，社会保障的责任不能完全由政府来承担，政府责任是有限的。其次，社会保障责任主体之间的责任平衡原则。社会保障的范围涉及人们的生活、医疗、就业等各个领域，这就必然要求国家、社会与市场之间存在非常密切的联系，只有立足于这个基本关联之上，才能使家庭机制、互助机制和市场机制发挥其各自特殊功能。再次，社会保障水平发展的适度性原则。在我国社会保障发展初期，坚持“低水平、广覆盖、多层次”的原则，坚持社会保障的发展水平与经济发展水平相适应，与各方面的综合承受能力相适应。不盲目扩张社会保障的覆盖范围，不盲目照搬发达国家的社会保障措施，综合考虑城乡差异、地区差异，在同一原则的指导下制定符合经济发展水平要求的社会保障标准，探索有利于市场发展的社会保障制度。

三、完善失地农民社会保障中政府责任的措施

在我国建立社会保障制度的过程中，每一次成功改革都基于对政府责任的准确定位，因此，逐步完善政府的社会保障责任，对推进失地农民社会保障体系的完善具有重要意义。

(一)政府在失地农民社会保障制度方面的责任

首先，积极推进社会保障立法。政府在社会法治保障中扮演着极其重要的角色，应积极参与社会保障立法。将维护社会保障运行的“暂行办法”上升到立法层次，能够保障社会制度的有效运行。其次，明确产权关系，改革土地征用制度。通过明确土地产权所属关系，严格界定农民个人在农村集体所有中所拥有的权利，明晰农村土地的使用权、占有权、收入权和处置权，避免地方政府为了“寻租”而利用手中的权力将经营性建设用地作为公共用地强行征用农民手中的土地。再次，完善征地补偿制度。随着经济的发展，征地补偿的项目和标准不应当仅仅局限于《土地管理法》规定的项目和倍数进行补偿，在保障失地农民足额获得法律规定保障费用的同时，还应当增加包括医疗、养老、就业在内的失地农民的社会保障金、基本生活补助费等。通过完善土地评估制度，参照土地的市场价格，积极调整补偿标准，因地制宜地实施多种安置方式，让土地征用的过程实现“公开、公正、公平”，让失地农民平等地参与到征地过程中，使征地补偿制度的改革落到实处。

(二)政府在失地农民社会保障管理方面的责任

完善的失地农民社会保障制度，应当是包括养老、医疗、最低生活保障在内的一种综合的社会保障制度。首先，要区别对待养老保障对象。对不同职业、不同年龄的失地农民采取区别对待的方式;对已经就业的失地农民，应当归入到城镇职工养老保障制度中;对尚未充分就业的失地农民，按照一定的年龄标准建立专门的养老保障制度，主要考虑其经济承受能力，采取政府补贴的方式，通过动员社会福利力量，保障其老年生活。其次，要拓宽医疗保障渠道。在建立健全失地农民医疗保障制度的过程中，引入市场机制，完善医疗救助制度、新农村合作医疗制度。鼓励政府与民间结合，通过引入商业保险、多元投入机制，引导企业、集体、社会慈善机构及个人进行捐助，充实失地农民医疗保险基金。再次，要合理界定保障的对象，科学制定最低生活保障的标准。对低保对象进行全额、差额分类建档，进行统一管理。失地农民最低生活保障标准的界定，应当兼顾公平和效率的原则，既考虑当地经济发展的实际与地区差异，又不增加地方政府的财政负担。最低生活标准的制定，在不同地区间应当充分考虑当地经济发展水平，做到既因地制宜又科学合理。

(三)政府在失地农民社会保障财政方面的责任

首先，加大财政投入，拓宽社会保障资金来源。应当在政府扶持的基础上建立多渠道筹资机制，通过启动农村社会基金的形式，有效集中农村闲散资金和社会的广泛力量，在减轻政府财政负担的同时，拓宽基金筹集渠道。其次，建立科学的财政预算制度，通过再分配实现社会公平。通过规范的预算制度，严格执行财政支付程序，确保财政资金足额、定时转移到失地农民社保建设中。再次，完善政府监督体系，确保社保资金用到实处。政府监督并不等同于全面管制，而是采取有效的措施维持资金营运的安全性。在资金筹集环节，监督部门应将符合条件的社保对象纳入缴费体系;在资金运营环节，社会资金的投资增值以及足额发放仍需要监督部门的监管;在资金拨付环节，有效的监督机制能够避免层层拨付过程中腐败的滋生，同时还应当鼓励媒体和社会公众进行有效监督。

总而言之，社会保障中政府的职能和责任定位，是社会保障研究中的重要问题之一。政府作为社会保障制度的制定者和提供者，必然要介入社会保障体系的建设并承担相应的责任。明确政府责任定位，有利于我国政府在失地农民社会保障体系建设中更加清晰地履行责任。通过妥善安置和解决失地农民问题，不仅有利于实现城乡统筹、社会稳定，而且更加有利于我国社会主义新农村建设目标和社会主义和谐社会的实现。

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