推进国家治理体系和治理能力现代化的三大路径

■辛向阳

党的十八届三中全会在社会主义发展史上第一次提出了“国家治理体系和治理能力现代化”的思想。这不仅是对马克思主义政治学说的丰富和发展，也是对“怎样治理社会主义社会这样全新的社会”这一重大课题的回答。习近平在《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》的文章中指出:“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度;国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[1]这就指出了实现国家治理体系和治理能力现代化的主要方面和基本取向。如何推进国家治理体系和治理能力现代化?至少有这样几个基本路径。

一、以定型和强体为主线推进国家治理体系和治理能力现代化

推进国家治理体系和治理能力现代化要抓住一条主线，这条主线就是要塑造中国的制度之型，在塑造服务型政府、开放型经济新体制、创新型国家以及建设法治中国、平安中国、美丽中国等的过程中完善制度。

(一)在定型中实现国家治理制度的发展完善

十八届三中全会的《决定》指出:“到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面的制度更加成熟更加定型。”在哪些方面定型?如何定型?三中全会指出了从五个方面进行定型，围绕着“五个型”建立和完善一系列相关的治理制度。第一，建设服务型政府。为此，要建立以下制度和体系:构建决策科学、执行坚决、监督有力的运行体系，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。这是建设服务型政府的基础，也是国家治理的基础。第二，建设创新型国家。《决定》为此提出了10多个体制机制，主要包括:建立健全鼓励原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新的体制机制，建设国家创新体系，构建公开透明的国家科研资源管理和项目评价机制等。第三，构建开放型经济新体制。构建新体制要求:建立和完善稳定、公平、透明、可预期的外资政策体系;改革涉外投资审批体制，完善领事保护体制，进一步扩大中国企业及公民对外投资。第四，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。构建新型工农城乡关系需要建立和完善的体制机制有很多，比如赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，大大拓宽农民财产性收入渠道。第五，建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党。建设“三型”政党，需要完善干部教育培训和实践锻炼制度，使干部在提高学习能力的同时，增强为人民服务的意识;需要构建有效管用、简便易行的选人用人机制，使优秀干部能够充分施展为人民服务的本领;深化公务员分类改革，推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，打破制度“天花板”，为公务员扎根基层为民服务创造前提。

(二)在强体中建立健全国家治理制度体系

国家治理体系和能力现代化一个重要的内容就是使国家在关键领域建立起完善的制度架构，既清晰地描绘出未来国家治理的方向，又能够使国家治理能力日益强大起来。国家治理领域的强体体现为:第一，建设科学的财税体制，建立现代财政制度，以强大的财政汲取能力和财政调节能力促进国家治理基础的完善。财政是国家治理体系顺畅运转的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。财税体制健全了，国家治理能力就会不断提高。第二，建设法治中国，弘扬法治力量，逐步推进法治国家、法治政府、法治社会“三位一体”建设。要通过落实行政执法责任制和执法经费财政保障制度、完善行政执法与刑事司法衔接机制、探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度、建立符合职业特点的司法人员管理制度等一系列制度体制机制，使法治成为国家治理的强大力量。一个国家是否有力量，一个重要的方面就是看这个社会、这个国家实现正义的状况，因为一个正义的国家一定是有力量的国家。在这个意义上讲，法治中国就是要通过法治建设实现社会的公平正义。促进社会公平正义是法治中国的核心价值追求，公平正义是法治建设的生命线，法治政府是维护社会公平正义的强大防线。正如习近平总书记所言:“政法战线要肩扛公正天平、手持正义之剑，以实际行动维护社会公平正义，让人民群众切实感受到公平正义就在身边。”[2]第三，推进社会主义民主政治制度发展，建设民主的中国，以公民有序的政治参与、多角度的民主协商、基层的自我治理等渠道焕发出民主的力量。民主政治是实现国家治理的基本方式。推动人民代表大会制度与时俱进、推进协商民主广泛多层深度制度化发展、建立健全各种形式的基层民主制度，是国家治理体系与能力现代化的内在要求。我们要通过以人民代表大会制度为主要形式的选举民主来使人民根本利益得到有效表达和实现，要通过党的群众路线在政治领域体现的协商民主来实现不同阶层不同社会群体的利益诉求。第四，推进社会治理体制改革，建设活力中国和平安中国。三中全会提出，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。《决定》指出，要创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全重大决策社会稳定风险评估机制，建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。第五，深化党的建设制度改革，超越资本逻辑，建设廉洁中国，实现干部清正、政府清廉、政治清明。完善党的领导体制和执政方式，使党在驾驭市场经济的过程中不被市场规则、市场逻辑驾驭，始终确保党没有自己的特殊利益，保持党的先进性和纯洁性。西方国家尤其是欧洲国家，政治治理中出现的一个大问题就是政党政治利益集团化了，政党都有自身的特殊利益，每一个政党都与特定的利益集团连接在一起。2006年，英国议会政党资金特别委员会对政党的变化发出了如下警告:“维持了过去一个世纪之久的政党体系已经崩溃。党员资格不再有任何意义，政党越来越依赖于私人捐款进行竞选。”国际著名财经专家纳波利奥尼认为，西方的政党已经成为了政党有限公司，“政党这一政治机器越来越像一个银行或对冲基金，将从大多数中小股东处获得的收益交给了董事会。”[2](P220)这一局面带来的后果就是西方政党在国家治理中的作用不断衰减。

二、以统筹和协调重大关系为前提推进国家治理体系和治理能力现代化

国家治理体系和治理能力要想走向现代化，一个重要前提就是统筹和协调处理好涉及国家治理的各种重大关系，如党和政府的关系、政府和市场的关系、政府和社会的关系、政府和公民的关系、中央与地方的关系等。

(一)正确处理党和政府的关系

深化政治体制改革，实现国家治理体系和能力现代化，核心的问题就是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。在“三统一”中，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。实现了“三统一”，就可以实现现代化的国家治理。在国家治理体系中，党发挥着总揽全局、协调各方的领导核心作用。什么叫总揽全局?总揽全局就是国家治理的根本问题需要由党进行谋划和决策。什么是协调各方?协调各方就是党要协调好与人大的关系、与政府的关系、与民主党派的关系、与社会团体的关系。其中，协调与政府的关系是十分重要的一个方面。

党和政府的关系体现在以下三个方面:第一，党制定好重大方针政策，政府就要通过相应的组织体系把党确立的方针政策具体化。政府制定涉及国家发展的重大战略，应当以党的路线方针为指导，不能偏离党的基本路线。第二，党对于政府部门的具体工作不进行干预，政府部门要按照自身运行的规律去做好各项具体工作。第三，党组织可以从宏观上、从政治上对政府部门的工作进行监督。

(二)正确处理政府和市场的关系

处理好政府与市场的关系不仅是经济体制改革的核心问题，也是国家治理的重要问题。处理好政府与市场的关系，应当把握好三个方面的要求:第一，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场标准、市场价值、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预，政府干预的边界就是市场无法形成合理的价格;市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率;企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等五种情况的项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。第二，把国家意志与市场力量结合起来，把看不见的手与看的见的手结合起来，把政府智慧与市场行为结合起来。政府要利用自身的力量为市场找到广阔的发展空间。第三，要把基础工作与内在要求结合起来，也就是把建设统一开放、竞争有序的市场体系与科学的宏观调控、有效的政府治理结合起来。建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础;科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。这两者的结合对于推动国家治理体系的现代化十分重要。

(三)正确处理政府和社会的关系

习近平总书记明确指出:“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”[1]实现“社会各项事务治理制度化、规范化、程序化”就要求正确处理政府与社会的关系。激发社会组织活力，增强社会组织力量，是现代化国家治理不可或缺的内容。加快实施政社分开，推进社会组织明确职责、依法自治、发挥作用，使社会组织成为凝结公民的纽带，使社会组织成为充分发挥政府职能、切实维护公民权利的重要保障。把越来越多的公民个人团结在社会组织中，一方面有利于社会治理的有序化，为政府更好地处理与公民个人的关系提供制度支持;另一方面有利于增强社会组织的力量，有效制约政府的某些不当权力。

(四)正确处理中央与地方的关系

正确处理中央与地方关系是国家治理体系的内在要求。三中全会从财税体制改革的角度对中央与地方的关系进行了分析，指出了未来中央与地方关系的几个基本原则。第一，适度加强中央事权和支出责任。这是推进大国治理现代化的重要内容。要加强哪些中央事权?三中全会明确指出，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等是中央事务，是中央政府的权力。第二，理顺共同事权的内容及各自的责任。三中全会强调，部分社会保障事项、跨区域重大项目建设维护等是中央和地方的共同事权，应当理顺两者在这个方面的事权关系，使央地之间能够彼此协调和相互支持。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央政府通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。第三，要明确地方政府的事权。地方事权主要就是区域性公共服务，这些公共服务要直接惠及广大百姓。第四，在中央集权与地方分权之间可以而且应该找到一个平衡点。在微观事务上要尽可能地分权，在宏观问题上应实行民主基础上的集中，地方可以在自己的权限范围自主发展，不用担心中央政府权力的不当干预;中央政府对经济社会发展进行宏观调控，为各地发展提供一个良好的宏观政策环境，同时其合法的权威地位不用担心受到地方的挑战，双方在其自身“度”的界限内具有不可侵犯的合法地位，同时又为对方发展提供自身的基础。

三、以法治和核心价值观为依托推进国家治理体系和治理能力现代化

任何国家的治理体系都离不开法律体系的基础，现代化的治理体系一定是充分体现法治理念、有完善法律制度的治理体系。同样，治理体系中必定渗透着这样和那样的核心价值观。所以，推进国家治理体系和治理能力现代化必须推进法治建设，必须培育和践行社会主义核心价值观。

(一)全面推进依法治国，建设社会主义法治国家

我们党一再强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，使国家治理实现法治化、制度化。一旦实现国家治理的法治化、制度化，这种制度和法律就不会因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。国家治理不仅是有效的，而且是稳定和连续的。要实现国家治理的法治化，应当做好以下工作。

第一，树立国家治理的宪法意识、宪法理念，严格按照国家的宪法要求推进国家治理体系建设。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。所有的国家治理制度、治理架构、治理主体都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。任何治理行为，都不得有超越宪法和法律的特权。

第二，进一步完善中国特色社会主义法律体系。中国特色社会主义法律体系是中国特色社会主义制度的基本内容，是建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的重要制度保障，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的保障。中国特色社会主义法律体系保障公民平等权。公民享有平等权是指，所有公民根据宪法和法律的规定，享有同等的权利并承担同等的义务。宪法第三十三条规定，“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”法律面前人人平等是中国特色社会主义法律体系建设的基本原则，意味着在法律适用时，所有公民都是平等的;所有公民必须平等地履行权利和义务，绝不允许有拒绝履行或逃避义务的行为发生，否则就会受到国家强力的制裁。中国特色社会主义法律体系保障公民自由权。自由权是指公民依法享有政治自由、人身自由和宗教信仰自由等自由活动的权利。首先，中国特色社会主义法律体系为公民的政治自由提供法律支持，保障公民平等参加国家和社会管理的权利，维护公民的选举权和被选举权;保障公民自由发表意见、见解的权利，维护公民言论、出版、游行、集会、结社的自由。其次，我国法律保障公民的人身自由，公民具有身体和精神不受非法侵害和限制的自由，居住和生活场所不受非法侵害和搜查的自由，自由通信不受他人干涉的自由，对于侵害公民人身自由的行为要依法追究刑事责任。

第三，培育社会主义法治文化，使国家治理的法治基础更加广阔。我们要通过不懈努力，让宪法家喻户晓，在全社会牢固树立宪法和法律的权威，让广大人民群众充分相信和尊重法律、自觉运用和使用法律，使广大人民群众认识到，宪法和法律不仅是全体公民必须遵循的行为规范和基本准则，而且是保障和实现公民权利的锐利武器和可靠保障。

(二)积极培育和践行社会主义核心价值观

现代化的国家治理体系必定体现着一个国家的核心价值观，体现着国家主流意识形态的要求。没有核心价值观的国家治理体系，就失去了灵魂，就无法形成现代化的国家治理能力。

首先，社会主义核心价值观为国家治理体系现代化确定主导思想和观念共识。富强、民主、文明、和谐是国家层面的价值目标，这一价值目标会促使广大人民群众不懈地为实现社会主义现代化而奋斗;自由、平等、公正、法治是社会层面的价值取向，这一价值取向会引导全社会不断创造条件去实现自由基础上的全面发展、公平基础上的平等发展、正义基础上的和谐发展;爱国、敬业、诚信、友善是公民个人层面的价值准则，这一价值准则会带动每一个公民自觉地为国家发展贡献自己的力量、为社会和谐奉献自己的智慧。

其次，社会主义核心价值观为国家治理体系和治理能力现代化指明了具体的方向。国家治理体系和治理能力现代化的首要目标就是实现富强民主文明和谐的社会主义现代化国家，其现实任务就是为在全社会范围内实现自由平等公正法治提供制度基础，具体工作就是为每一个人在爱国敬业诚信友善的环境中发展自己、完善自己。

最后，自觉地把社会主义核心价值观融入推动根本政治制度与时俱进、社会主义基本经济制度和基本政治制度不断发展、中国特色社会主义法律体系完善进步的过程中。为此，就要建立完善相应的政策评估和纠偏机制，防止在制度建设过程中出现具体政策措施与社会主义核心价值观相背离的现象。我们的法律应该在培育和践行社会主义核心价值观的过程中发挥更加积极主动的作用。

[1]习近平．切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[N]．人民日报，2014－01－01．

[2]习近平．坚持严格执法公正司法深化改革 促进社会公平正义保障人民安居乐业[N]．人民日报，2014－01－09．

[3](意)洛丽塔·纳波利奥尼．中国道路[M]．孙豫宁，译．北京:中信出版社，2013．