《医疗机构执业许可证》暂缓校验使用的探讨

冯权新 朱浴晖 赵毅

校验是指卫生行政部门依法对医疗机构的基本条件和执业状况进行检查、评估、审核, 并依法作出相应结论的过程,暂缓校验是校验的结论。医疗机构违法行为层出不穷, 《医疗机构管理条例》、《医疗机构管理条例实施细则》暂未修改,针对严重违法或“大错不犯、小错不断”的机构, 制衡的措施不多, 虽然《医疗机构管理条例实施细则》对暂缓校验有规定, 可操作性不强。2009年实施的《医疗机构校验管理办法(试行)》(简称《校验管理办法》)对暂缓校验进行补充,增加了操作性, 但实际很少使用, 在这里作者对如何使暂缓校验成为行政处罚的延伸和有力补充进行探讨。

1 医疗机构现存在问题

1.1 《医疗机构管理条例》对一些严重违法行为的处罚力度过低, 出卖、转让、出借《医疗机构执业许可证》(简称执业许可证)罚款5000元以下, 超范围罚款3000元以下,使用非卫生技术人员罚款5000以下, 起不到震慑的效果, 虽然可以吊销其执业许可证, 但操作性不强。

1.2 “大错不犯, 小错不断”的情况屡禁不止, 有的医疗机构没有严重的违法行为, 却存在人员配备不齐、基本设备不齐、诊室设置不全、乱打医疗广告、人员未注册到位等问题,现有法律法规不是没有处罚依据, 就是处罚过轻, 约束作用不大。

2 建议对策

《医疗机构管理条例》、《医疗机构管理条例实施细则》尚未做修改, 针对上述问题, 确实没有太好办法。《校验管理办法》实施后, 完善了校验和暂缓校验工作流程, 同时也提供一个制止医疗机构违法的手段, 校验结论为暂缓校验的,卫生行政部门根据情况, 给予医疗机构1～6个月的暂缓校验期, 等同于医疗机构停止执业1～6个月, 比罚款更严厉, 更有震慑作用。

3 具体操作

3.1 校验申请 校验一般都是卫生行政部门委托卫生监督机构进行。床位不满100张的医疗机构每年校验1次, 100张以上床位的医疗机构每3年校验1次, 应在校验期满前3个月申请, 不按规定申请的, 卫生监督机构下达卫生监督意见书责令20日内补办, 逾期不补办, 卫生监督机构报卫生行政部门注销其执业许可证。

3.2 校验审查 分为书面审查和现场审查, 现都是结合在一起, 主要审查申请材料的真假、是否符合医疗机构基本标准等情况, 做好现场记录。

3.3 校验结论 校验结论包括校验合格和暂缓校验, 根据《校验管理办法》第十九条规定有以下情况的, 卫生行政部门对医疗机构给予1～6个月的暂缓校验期：①校验审查所涉及的有关文件、病案和材料存在隐瞒、弄虚作假情况；②不符合医疗机构基本标准；③限期整改期间；④停业整顿期间；⑤省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门规定的其他情形。第①、③、④、⑤项操作性不强, 第②项可以充分利用,《医疗机构基本标准(试行)》和《诊所基本标准》对每种类型的医疗机构的设置有具体的要求, 不符合其中一项, 就可给予暂缓校验。对屡教不改或违反没有罚则的行为的医疗机构可以对照《医疗机构基本标准(试行)》和《诊所基本标准》,找出不符合的项目, 作出暂缓校验, 让机构停止执业。

3.4 结论执行 卫生监督机构把校验情况报给卫生行政部门, 如卫生行政部门作出暂缓校验的结论, 在作出之前, 告知医疗机构有举行听证的权利。卫生监督机构根据卫生行政部门的暂缓校验结论, 送达暂缓校验结论, 下达整改通知书,并要求其停止执业。卫生监督机构加强巡查, 发现诊疗活动或发布医疗广告, 查实后报卫生行政部门, 注销其执业许可证。暂缓校验期满后, 医疗机构要再次申请校验, 再次校验不合格, 报卫生行政部门注销其执业许可证。

4 需解决的问题

《校验管理办法》对如何校验和暂缓校验有明确的规定,但实际操作中存在不少的问题需明确和解决。

4.1 暂缓校验的前提条件是医疗机构申请校验, 规定应在校验期满前3个月申请, 还没有到校验时间而发现违法行为的, 只能按《医疗机构管理条例》或相关法律法规处罚, 到校验时间而没有申请的, 卫生监督机构责令补办, 逾期不补办, 报卫生行政部门注销其执业许可证。“校验期满前3个月”在实施过程中, 有很大的歧义, 可以理解为“校验期满前3个月内”或“校验期满前3个月前”, 以第一个理解来实施更为妥当。

4.2 现校验一般都是卫生行政部门委托卫生监督机构进行,卫生行政部门负责把关和作出校验结论, 如需做出暂缓校验的结论, 卫生行政部门和卫生监督机构需上下好几回, 两部门之间没有很顺畅的交流渠道, 会费时费力, 不能马上遏制违法行为, 达不到应有的效果, 因此两部门之间的职责分工要明确, 流程要理顺, 沟通渠道要及时畅通。

4.3 《医疗机构基本标准(试行)》为1994年颁布实施, 以20多年的标准要求现在的医疗机构, 值得推敲。

4.4 《校验管理办法》第十、二十、二十五条规定了几种注销执业许可证的情形, 均不符合《行政许可法》第七十条规定注销行政许可的几种事项, 根据以上条款直接注销是否恰当, 值得推敲。《行政许可法》第七十条, 注销行政许可是基于事实的出现而由行政机关收回行政许可证件或公告行政许可失去效力的一种行为, 不需听证、复议、诉讼的程序,是一种事实行为。《校验管理办法》中规定的注销, 医疗机构有听证、复议、诉讼的权利, 是一种法律行为, 显然这两者规定的注销是不同的。《行政许可法》2004年颁布实施, 是上位法, 《校验管理办法》2009年颁布实施, 是下位法, 制定规范性文件不参照已有上位法的规定, 使用时要谨慎［1］。《校验管理办法》第十、二十五条与《医疗机构管理条例》第四十五条规定的情形实质是一致的, 对待这情况, 可给予医疗机构吊销执业许可证的行政处罚, 再实施注销。

4.5 卫生监督机构要求医疗机构补办申请校验手续、作出“暂缓校验”结论、下达整改通知书都需要相配套的文书,2012年颁布实施的《卫生行政执法文书规范》没有为暂缓校验配套相关的文书, 现多以卫生监督意见书的形式要求医疗机构补办或下达整改意见, 没有相配套的文书, 降低了暂缓校验工作的可操作性, 建议有关部门今早出台相应文书,便于实际工作中使用［2］。

4.6 暂缓校验期间内, 医疗机构停止执业, 卫生行政部门给予暂缓校验的, 多是一些屡教不改的医疗机构, 不会完全停止执业, 无形中增加了卫生监督机构的压力, 加强监管, 执法力量不足, 放任不管, 暂缓校验就成为一纸空文, 起不到应有的作用。同时暂缓校验期间, 发现医疗机构开展诊疗活动或发布医疗服务信息和广告, 如何处罚, 对此《医疗机构管理条例实施细则》应做出明确规定。

［1］唐祥先, 杨基成.由一起医疗机构未按规定校验致行政处罚引发的思考.中国卫生监督, 2010, 17(4):382.

［2］陈隽.镇江市区内设医疗高就执业许可证校验存在问题及对策探讨.江苏卫生保健, 2013, 15(4):28.