论环境法中公众参与制度的不足与完善

胡晓栩

中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1006-026X（2014）02-0000-01

公众参与制度是公众及其代表根据国家环境法律赋予的权利参与环境保护的制度。世界上许多国家都将该制度作为环境法的基本原则之一。公众参与原则，亦称环境保护的民主原则。这项原则是指，环

境法鼓励广大群众积极参与环境保护事业，保护他们对污染和破坏环境的行为依法进行监督的权利。这项原则最集中地体现了现代环境法的民主与法制要求，是环境法制建设的重要保证。

但由于种种原因，作为环境法基本原则之一的公众参与制度也存在诸多问题。具体表现在以下几个方面：

一、法律规定过于原则抽象缺乏相配套的实施细则

无论是宪法还是环境基本法、各专项法律以及各类行政性法规中都只对公众参与制度作了原则性的规定，并未具体规定依照何种程序、步骤来执行该制度；更没有规定公众以何种形式、通过何种途径来

参与环境事务及当公众参与权受到非法侵害时，应当采取何种救助措施，侵权行为人应当承担何种法律责任。也未颁布有关公众参与制度的实施细则。

二、缺乏明确具体的参与事项

环境法仅笼统地规定了公众在环境事务上拥有参与权，但大都未明确规定具体的参与事务，使得在大部分的环境管理事项中习惯性地排除了公众参与，特别是在一些有科技背景的环境管理事项上。诚然

，由于技术因素的决定，不是所有的环境管理事项都适合公众参与，但如果因此而不明确公众参与环境管理的具体事项，显然是不合理的，在实践上等于否定了公众参与制度。

三、公众参与环境事务方式单一，缺乏程序上的保障

目前，环境法规定的公众参与环境管理的途径主要为征求意见和论证会、听证会的方式。至于公众参与环境决策的途径则是通过人民代表大会制度由人民代表代为行使。除此之外，环境法并未规定其它

途径来实现公众参与。公众参与环保的途径也不通畅。由于缺乏程序上的保障，公众无法利用有效的途径获得相关信息，更不能以合法的身份适当地参加到环境管理、决策中去。

四、公众参与缺乏必要的环境信息支持

环境法律法规虽然对保障公众获得环境信息、促进公众参与决策等方面做了一些原则性规定。但这些规定多是从政府部门管理的要求和角度提出的。并未在立法上明确赋予公众获取信息、参与决策方面

的权利。更缺少有效的程序和制度保障。此外，环境信息的公示主要通过电视、广播、报纸、网络等媒体不定期的公示一些环境动态及立法动态，但对与公众健康紧密相关的环境因素状况的公示却明显

不足。

鉴于公众参与制度的现状，针对其缺陷笔者尝试提出以下几点建议：

首先，通过立法将公众参与制度具体化。没有可行性的法律不过只是一纸空文，充分发挥公众参与制度的根本途径就是设计一个具体可行的操作模式。对此，一些国家的环境立法可为我们提供借鉴。俄

罗斯的《联邦环境保护法》第二章即为《公民、社会团体和其他非商业性团体在环境保护领域的权利和义务》。加拿大的《环境保护法》最重要的修改包括拓展了公众参与的具体途径，将公众参与的规

定具体化。

其次，鼓励非政府组织的参与。随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济的建立与发展，整个社会越来越趋向多元化。特别是在一些社会问题比较突出、尖锐的领域里，如环境保护领域，非政府组

织的活动尤为活跃和集中，它们往往发挥着政府和企业所没有或难以充分发挥的作用，推动了社会进步。民间环保组织一直是非常重要的环保生力军，他们凭借强大的组织实力，广泛的民众参与和有力

的法律保障，不仅监督企业的排污、治污行为，还可能影响环境立法，政府管不了、不想管的事往往就由这些组织来解决。我国由于缺乏规范非政府组织的制度，民众的社团意识也比较薄弱，因此，一

直以来非政府组织在环境保护中的作用并不明显。我们应该完善规范非政府组织的有关法律法规；大力宣传非政府组织的作用，提高公众的环境参与意识；对非政府组织的环保行为进行支持和配合等等

。

另外，建立公众参与渠道问责机制。要保证公众参与机制的切实施行，必须要在制度上为公众参与提供可行的渠道与责任追究机制。公众的参与权必须得到实现。公众反映的环境问题，提出的环境意见

和建议，必须要有明确的受理、讨论和决定的程序，合理的建议应采纳。只有这样才能发挥各自应有的作用。

最后，还应该引入公益诉讼机制。美国环境法中有“公民诉讼”，公民可以依法对违法排污者或行政不作为的联邦环保局提起诉讼。公民被视为“私人检察官”，与政府的职能相对应存在，在实施环境

法规中发挥重要作用。作为发展中国家的印度、菲律宾等国也已经接受公众就环境公益受到侵害提起的诉讼。在我国，由于立法与观念的束缚，尚未正式承认公益诉讼的存在价值，生活中也屡有公民提

起公益诉讼未被法院受理的个案。然而无论是从理论还是实践层面来看，环境利益都具有明显的社会性与公益性，环境诉讼因此也具有双重性，在保护个人利益不受侵犯的同时还必须考虑环境作为社会

公共产品的公共利益问题，公益诉讼正是基于对公共利益的维护才出现的一种诉讼机制。因此，环境争议适用公益诉讼具有价值内核上的合理性。将公益诉讼引入环境纠纷解决机制，将与普通民事诉讼

、代表人诉讼及法律援助制度一起构成完整的环境权益救济制度。

公众参与制度作为环境法中至关重要的内容，对于有效解决环境问题意义深远。而构建完善的公众参与制度就在于使公众得以真正参与环境管理，以积极主动的姿态来保护环境，全面建设资源节约，环

境友好的和谐社会。我国可总结已有的经验吸取过去的教训，借鉴国外的有益经验及成熟的制度建设，积极探索寻求符合我国国情，适合社会发展的公众参与制度。

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