从传统城镇化走向中国特色新型城镇化<br/>——基于科学发展观的分析视角

从传统城镇化走向中国特色新型城镇化
——基于科学发展观的分析视角

2014-08-24王守智

河北科技大学学报（社会科学版） 2014年1期

王守智

(中共湛江市委党校，广东湛江 524032)

城镇化是中国“最大的内需”，是未来中国经济社会持续健康发展的动力源。诺贝尔经济学家斯蒂格利茨曾指出，21世纪全球经济的“两大引擎”，就是中国的城镇化与美国的科技创新。近些年，中共中央和国务院颁布了一系列政策和文件来推动城镇化发展。从2000年10月中共十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》正式提出“城镇化”。到2002年，党的“十六大”明确提出“坚持大、中、小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”。[1]到党的“十八大”报告提出，“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”。[2]再到2012年中央经济工作会议习近平总书记提出“要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”。[3]十八届三中全会又指出，要“坚持走中国特色新型城镇化道路”。以及近期中共中央国务院印发的《国家新型城镇化规划(2014～2020年)》也指出，要“走以人为本，四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。”从中央在城镇化发展战略的演进历程，不难发现，从传统城镇化到新型城镇化是发展方式纠正和完善的过程。过去粗放型的发展模式，导致大城市发展面临交通拥挤、人口膨胀和环境污染等“病态”问题，小城镇和农村发展却相对缓慢，甚至出现农村“空心化”、人口老龄化和农业边缘化等问题。基于这些问题的审视和反思，有必要转变发展方式，开拓一条适应中国国情、兼具中国特色的新型城镇化道路。

一、坚持科学发展是发展新型城镇化的前提和原则

新型城镇化强调的是内在的、核心的、关键的问题。然而，过去我国城镇化的发展，过于重视表面形式的扩张，虽然速度较快，但并没有做到科学发展。根据国家统计局的数据显示，建国之初，我国的城镇化水平只有7.3%，而当时世界城镇化的平均水平已达29%，欧美发达国家甚至超过了60%。到1978年我国的城镇化率也只有17.92%。改革开放以后，我国城镇化发展进入了一个提速阶段，尤其是进入21世纪以来，年均增速甚至超过了一个百分点(如图1所示)。截止2012年底我国的城镇化率已达52.57%，城镇人口约7.1亿，城镇化率基本达到世界平均水平。而国际上城镇化率从20%到40%的变化，英国用了120年，美国用了80年，而中国仅用了22年。

图1 2002～2012年我国城镇化水平变化情况图①

但是根据中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文的理解，我国的城镇化水平是不实的，或者说是存在“泡沫”的。因为据中国社会科学院《城市蓝皮书》的统计显示，2012年我国按户籍人口计算的城镇化率仅有35.29%，这比国家统计局公布的常住人口城镇化率低了17.28个百分点。之所以出现这样的差距，主要源于统计的口径。根据我国国家统计局的计算办法，城镇化率=城镇人口/总人口(均按常住人口计算，不是户籍人口)，而常住人口的计算，只要满足在本地区居住半年以上的条件。这就使得在统计城镇化率的过程中，将大量在城镇常住的农民工纳入了统计范畴。而实际这部分人中的大多数并不具备城镇户籍，且也无法享有与城镇居民同等的权利、待遇和配套的社会保障机制。

同时，在城镇化率高速增长的背后还隐藏着诸多质量问题。由于受到各种体制因素和历史因素的影响，尤其是地方政府在盲目追求“土地财政”和政绩的双重驱动下，强制力推动城镇化，对自然资源进行掠夺性的开发，造成经济效益与生态效益的严重失衡。如对土地资源的过度开发，造成供需矛盾急剧上升，城市周边土地价格不断飙升，房价也随之不断攀升，导致大量农民即使进入城镇，但要真正转化为城市市民，高额的居住成本成为首当其冲的难题。这也体现了传统的城镇化发展方式过分偏重物质层面而忽视精神层面，忽视了的以人为核心的城镇化这一本质。据统计，全国城市建成区面积由1981年的7 438 km2增加到2008年的36 295 km2，年平均拓展速度为6.3%，远高于同期城镇人口的年增长速度4.21%和城镇化的年增长率3.11%。一些地方超出了资源环境承载能力来发展城市，导致人口、土地、资源、环境的矛盾日益突出，尤其是水污染及其带来的问题尤为严重。许多城市河流水质劣于五类，部分地区地下水也已受到污染，江河湖泊环境变差，水质性缺水严重，区域性水资源供求矛盾尖锐。国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英说，我国665个城市中，有将近400个城市缺水，其中大约有200个城市严重缺水。还有就是由于工业生产、交通运输和生活排放的二氧化碳、二氧化硫以及其他氮氧化合物的不断增加，导致空气污染严重。从2013年初至今，全国不少城市尤其是华北地区的城市出现了时日长久、严重污染的雾霾天气，波及25个省份，100多个大中型城市，全国平均雾霾天数创52年来之最。生态系统逐步退化，目前，全国一半以上的城市受到了不同程度的酸雨污染，90% 以上的天然草原退化，相当一部分城市的环境容量处于严重的超负荷状态，这使社会公众对城镇化中的可持续发展问题提上了日程。

基于这样的现实，必须要转变城镇化发展方式，要在遵循科学发展规律的基础上，由过去只注重经济增长和物质形态的建设转向更加重视精神文明和社会事业的发展；由原来只注重城镇化发展的速度转向更加重视城镇化发展质量的提升；由过往只注重空间扩张的城镇化转向重视人本型的城镇化。

二、恪守“以人为本”是发展新型城镇化的关键和根本

人既是城镇发展的出发点，更是城镇发展的目的和归宿。然而长期以来，我国在城镇化和工业化的发展过程中，过于偏重经济发展、重视“物”的增长而忽视“人”的全面发展，由此给城市、农村发展带来不少隐患，并且随着时间的推移在不断地显现。如2亿多进城农民工长期处在“半城镇化”状态，生活无根化；世界罕见规模的农民工周期性“候鸟式”流动，造成留守儿童教养问题、留守老人赡养问题和留守妇女婚姻家庭问题；有的地方搞“迁村并点”，强制农民“进城”、“上楼”、“腾地”，引发大量社会矛盾和群体性事件。还有的城市网点缺乏，生活不便；有的城市房价高涨，居住紧张；有的城市交通拥挤，出行不畅；有的城市上学困难，就医困难等等。[4]

两千多年前，古希腊哲学家亚里士多德就说过：“人们为了活着，聚集于城市；为了活得更好居留于城市。”[5]因此，新型城镇化必须突出人在城镇化进程中的“目标主体”、“价值主体”、“动力主体”、“责任主体”等多重主体性地位，以提高城乡居民物质文化生活质量和促进人的全面发展为出发点和落脚点，坚持城镇化发展为了人民群众、城镇化发展依靠人民群众、城镇化发展以人民自身素质和能力的提高为前提和基础、城镇化发展成果由城乡居民共享。[6]

(一)优化户籍制度改革——解决农民“进得来”的问题

制约我国城镇化的主要因素是二元结构的城乡制度体系，其中最重要的是以户籍为标志的身份隔离。从建国之初到改革开放之前，由于特殊的国内外形势，使得我国选择了赶超型发展战略和政府主导型发展模式，将有限的资源向工业部门进行配置和整合，优先发展工业化。因此，就把“目光伸向了广袤的农村，以工农业产品价格‘剪刀差’、对农村征收高额税赋(包括实物税)、低投资、转移农村金融资金、不在农村实行福利保障制度等办法，将农业剩余或农村剩余强制转为大中城市的工业化原始积累”。[7]1958年，中国颁布了第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一套严格的户口管理制度。“按照户籍制度将全国人口分为农业人口和非农业人口，并依此在经济、政治、文化、教育、卫生等一系列具体方面实行不公平的国民待遇”。[8]这一制度壁垒的确立以及长期化，限制了城乡人口、要素的流动，成为中国城乡二元经济社会结构形成的重要控制性因素之一，也是当前阻碍我国城镇化发展的体制性原因之一。

随着我国经济社会的不断发展，户籍制度对人们的束缚与制约虽然在某些方面有所减弱，但长期的二元社会结构在事实上已经造成城乡居民在知识文化、能力素质、价值观念以及生活方式等诸多方面的显著差别，再加上城镇之中各种正式与非正式制度的影响，都直接或间接导致了农村富余劳动力进入城镇之后无法很好地与城镇有机融合。根据国家统计局《2012年我国农民工调查监测报告》，2012年全国农民工总量达到26 261万人。因此，推进我国新型城镇化的发展，首先就要从打破户籍制度的藩篱、优化户籍制度改革开始。

一是要解决城乡户口性质统一问题，让户口回归本位。户籍制度的根源不在于户口本身，而是附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的错综复杂的社会利益分配格局。因此，优化户籍制度，首先就要剥离这些不平等福利制度，将外来人口统一纳入本地各项社会管理，促进住房、医疗、子女教育、社会保障等基本公共服务均等化。二是要把符合条件的农民工逐步实现在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇的户籍限制，以具备稳定就业或生活来源、固定住所和一定居住年限作为户口准入制的基本条件。只有打破户籍制度的藩篱，才能促进城乡人口合理自由流动，才能减少农村人口流入城镇的制度成本，提高农民进入城镇的积极性，才能提升城镇化的质量。

(二)推进土地制度改革——解决农民“离得开”的问题

长期以来，中国农民对于土地有着一种特殊的情节(费孝通称之为“乡土中国”)，其思想的症结在于土地是中国农民的生存保障、生活依靠，“土地就是咱农民的命根子”。对土地过于依赖，也是我国城镇化进程相对缓慢的一个重要原因。即使是农村富余劳动力大量流出的今天，城镇化的加速趋势也并不明显，甚至有些地方还出现了“逆城镇化”的迹象。问题的根源在于农民对土地的顾虑，为此，城镇化的推进必须首先解决农民的后顾之忧，解决他们对土地的依恋，这样他们才会放心离开农村，因此，必须要加强农村土地制度的改革。同时，随着市场经济的发展，城镇建设用地面积的不断增多，可供开发的城镇建设用地面积在不断萎缩，致使地价、房价不断飙升。近些年，国家一再对房地产市场进行调控，但仍然无法改变土地资源日益紧缺、土地红利逐渐减弱的趋势，这也使得城镇化发展成本不断攀升、城镇化发展进度一度趋缓。由此，推进土地制度的改革迫在眉睫。

一是必须要加快土地资源的市场配置，增加土地供应的透明度，减少政府的过度干预，改观目前土地市场存在的“暗箱操作”问题。二是加强对工业建设用地的宏观调控，将零散项目用地引向城镇工业园区聚集，达到节约集约用地的目的。三是科学调整和修编土地利用总体规划和城镇总体规划。既要保护耕地、节约土地，确保国家粮食安全，又要不妨碍城镇化发展对土地资源的需求。四是严格遵循调剂建设用地指标和占补平衡的政策。对于长期闲置的土地，政府有权对其进行整理、回收和入库。五是对于进城的农民，应该允许其在一定时间内保留土地承包经营使用权，或者对土地进行有偿转让，以消除农民离开土地的后顾之忧，也有利于土地、劳动力资源根据市场需求，自由、有序地流动和配置。

同时，在城镇化推进过程中，由于一些公益性的需要或者城市的扩容，产生了一部分失地农民群体。作为城镇化“化”的主要对象，其利益保障机制的建立与否也直接影响到城镇化的进度。首先，必须改变目前征地补偿标准普遍偏低的问题，应以市价为依据，并提高操作过程的公开性和透明性，维护被征地农民的合法权益。其次，征地补偿的发放要人性化、多元化。征地补偿费的发放，一部分用于解决当前生活所需，其他主要用于安排失地农民就业和医疗、养老等社会保障，要变一次性补偿为终身保险。作为城镇政府可从土地出让收益中拿出一部分用于失地农民的社会保障。对有长期稳定收益的项目用地，可允许农民以征地补偿安置费用入股，或以经批准的建设用地土地使用权作价入股，确保失地农民有长期稳定的生活收入来源。再次，城镇政府在征得农民土地之后，有必要签订提供一定就业岗位及技能培训的协议，或制定优惠政策帮助失地农民自主创业，或组织劳务输出等，来解决失地农民生存依靠问题。最后，征地行为必须严格按照法定程序进行审批，坚决杜绝未批先用、先占后批、占而未批等现象，从而把“最严格的耕地保护制度”和维护失地农民的合法权益真正落到实处。

(三)探索住房保障制度改革——解决农民“住得下”的问题

居住需求是迁移人口的第一需求,但是目前城市商品房高昂的价格是农民工在城镇安家的又一障碍。仅2009年一年，全国房价平均上涨速度超过25%。据国际货币基金组织(IMF)数据显示，以房价相对薪酬来考量的全球十大最不可负担的房地产市场中有七个都在中国，甚至超过了东京、伦敦和纽约。其中六个中国内地城市的一手住宅均价分别为：上海28 265元/平方米，深圳27 135元/平方米，北京27 439元/平方米，广州16 703元/平方米，天津10 333元/平方米、重庆7 984元/平方米。[9]以房价和工资的比率来反映人们是否能承受这种房价来看，纽约一间公寓价格的中列数是一个普通家庭年收入的6.2倍多。而要想在北京的中心城区买间房子，则需要一个普通家庭25年的收入。

安居才能乐业，目前我国城乡居民中居住条件最差的莫过于农民工群体。根据国家统计局的数据显示，2012年，进城农民工的住房有32.3%依靠用人单位提供集体宿舍，10.4%在工地工棚，往往就是一个床位。47%租住“城中村”、城乡结合部或城市近郊区的农民住房，在城镇拥有自有住房的农民工只有0.6%。也就是说，还有很多农民工及其家属实际住房条件都在城镇贫困标准之下，普遍居住空间狭小，并且缺少卫生、采暖、通风、防火等基本设施，环境乱、脏、差。据另一份资料显示，在已婚的建筑业农民工中，有3/4的人处于夫妻分居状态。根据人力资源和社会保障部劳动科学研究所课题组的一份调查显示：55.12%的农民工认为在城市工作生活的最大困难是“没有住房”。[10]因此，城镇化进程的稳步推进，离不开城镇吸引力和承载力的不断增强，只有不断探索和加强住房保障制度的改革，才能满足和适应进城农民对住房的需求，解决当前高房价对落户城镇的农民所产生的顾虑。一是要积极探索多种形式的公租房建设和经营模式，鼓励用工企业建设各种农民公寓或宿舍，以满足进城农民的基本居住要求。二是将刚进城农民纳入国家住房保障体系，允许符合一定条件的农民享受政府廉租房、经济适用房、限价商品房等。三是对于居住在城郊的农民以及“城中村”的农民，可大力推动宅基地换房，来解决目前在城镇买房难、买房贵等问题。四是通过建立、完善农民住房公积金制度，允许有条件的农民申请住房公积金贷款，来解决其居住难的问题。

(四)推动就业保障制度改革——解决农民“能就业”的问题

就业是民生之本，非农就业则是城镇化之本。农民来到城市之后，一个关键的问题就是如何在城镇生存下去，如何维持生计的问题。但现在进城的农民所拥有的个人资源和社会资源都比较欠缺。据统计, 进城的农民80%都是初中和小学文化水平，而且他们绝大部分没有接受职业技术教育。文化知识和职业技术是他们在城市就业的一个很大障碍。据《2012年我国农民工调查监测报告》显示，目前我国农民工中，文盲率占1.5%，小学文化程度占14.3%，初中文化程度占60.5%，高中文化程度占13.9%，中专及以上文化程度占10.4%。同时，农民在城市举目无亲,与城市人的交往很少,社会交往比较单一,在城市获取就业资源的渠道有限,所能取得的社会资源少,就业资源匮乏。再加上每年大量的高校毕业生加入到就业队伍之中，也进一步加剧了就业形势。据统计，2013年全国有699万高校毕业生就业，也被业内称为“史上最难就业年”。这些都加大了农民来到城市找工作的难度，从而成为农民城镇化的最大顾虑。中央城镇化工作会议也指出，要“推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”。

因此，必须要实施积极的就业政策，广泛开辟就业渠道，为农民工及其家属提供尽可能多的就业岗位，这也是城镇化发展中一个至关重要的环节。一是要建立就业培训机制，提高农民进城就业的技能。二是要健全用工信息发布机制，让农民能够多渠道了解就业信息。三是要建立激励机制，鼓励劳动密集型企业雇佣农民。四是要完善刚进城农民的维权机制，确保其合法权益。五是要推动创业扶持机制，鼓励农民以创业带动就业。作为城镇，必须通过积极发展中小企业，壮大民营经济，促进第三产业发展等方式，尽可能为进城农民创造更多就业机会。甚至可以将针对中小企业的减税政策和解决农民就业结合起来，从而鼓励更多企业吸纳农民进厂打工。城镇的基础设施建设、交通运输设施建设以及其他公共服务设施建设也尽可能使用进城的农民，来解决其生存依靠。

(五)完善社会保障制度改革——解决农民“过得好”的问题

建立健全覆盖全社会的就业、养老、失业、医疗保险等社会保障体系，是实现城镇化发展成果为全体人民所共享的前提和基础。但是，过去由于户籍隔离制度，导致农民、农民工无法享有与城市居民同等的地位、权利和社会保障权益。改革开放以来，从中国农村走出来的“农民工”群体，为城市建设和城市经济发展作出了重要贡献。但是由于受到自身素质和能力的限制，导致他们只能在城市中从事一些最脏、最苦、最累、最危险的工作，且劳动强度大，工作时间长，与其劳动付出及城镇就业者相比，拿到的工资待遇则少之又少，甚至还拿不到工资。并且其劳动安全条件也极差，发生职业病和工伤事故的比例高。农民工在与企业主谈判中处于弱势地位，权益受到损害的现象大量发生。据调查显示，农民工在城市参加养老保险的比例不到20%；在城镇参加医疗保险的比例也不到20%；农民工是工伤发生最高的群体，但是参加工伤保险的比例不到20%；失业保险不到10%。[11]

因此，必须要积极探索适合城镇化建设特点的社会保障制度改革，提高社会保障能力，尤其是积极为已经进城落户的农民提供健全完善的保障制度。一是建立最低生活保障制度。用以维持其最低生活标准，防止由于缺乏生存依靠而诱发成为社会不稳定因子。二是建立农民工养老保险机制。以解决农民在城镇高额的生活成本与收入普遍偏低带来的反差，切实减轻农民进城之后的负担。三是建立农民工工伤赔偿机制。以缓解各种职业病给刚进城农民家庭带来的巨大压力，同时，也督促用工单位更加注意用工过程中的安全保护措施，大大减少农民工工伤事故的发生频率。四是建立农民工大病医疗部分社会统筹的保障机制。费用除个人缴费和地方财政给予一定支持以外，还应动员各种社会力量，包括红十字会、社会保障基金等，来减轻农民工大病治疗的沉重负担，消除农民在城镇化进程中的种种顾虑。

三、注重统筹兼顾是发展新型城镇化的方向和指引

统筹协调是科学发展观的基本要求。在推进新型城镇化中必须要坚持统筹兼顾，协调发展，要正确认识和妥善处理好工业化、信息化、城镇化和农业现代化的关系、统筹和协调好大中小城市和小城镇的发展关系、政府和市场的关系、城镇和乡村的关系、各区域之间的关系等等。

(一) 统筹协调好工业化、信息化、城镇化和农业现代化的发展

党的“十八大”报告指出，要“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。为什么要强调“四化”同步发展呢？这更主要是从我国现实国情的出发点，从科学发展观的视角，从统筹兼顾的方法论，从中国可持续发展的落脚点而做出的科学决策。长期以来，中国工业发展一直保持着较快的增速，但工业化率并不高，工业化的任务远没有完成，尤其是在技术创新和产业升级方面发展缓慢。我国的城镇化水平虽然突破了50%，但远低于发达国家近80%的平均水平。且大部分进城的农民工只实现了地域转移和职业转换，他们的身份和所享受的社会保障并没有改变，仍然处于“半城镇化”的尴尬境地。根据国际经验，合理的城市化率与工业化率的比值范围在1.4～2.5之间，而我国城市化率与工业化率的比值从1978年的0.41到2011年的1.28，城镇化与工业化的关系尚未进入合理区间。农业现代化水平更滞后于工业化、城镇化发展，突出表现在“农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快”，“三农”短板现象依然明显，城乡居民收入差距依然较大，农业现代化亟待发展。2009年，城乡收入差距甚至一度高达3.33∶1。根据国家统计局的数据，2012年我国城镇居民人均可支配收入24 565元，农村居民纯收入7 917元，城乡居民收入比为3.10∶1，城镇和农村居民的收入水平仍保持3倍以上的差距。[12]21世纪是信息世纪，但是目前我国信息化与工业化、农业现代化、城镇化的融合还不够。可见，“四化”是一个整体系统，工业化创造供给，城镇化创造需求，工业化、城镇化可以带动和装备农业现代化，农业现代化则为工业化、城镇化提供支撑和保障，而信息化能有力地推进其他“三化”。因此，促进“四化”在互动中实现同步，在互动中实现协调，才有利于实现社会生产力的跨越式发展。

(二)统筹协调好大中小城市和小城镇发展

党的“十六大”报告第一次明确提出，城镇化要“坚持大中小城市和小城镇协调发展”。到党的“十七大”报告再一次重申。再到“十二五”规划纲要明确指出，要“积极稳妥推进城镇化，以大城市为依托，以中小城市为重点，促进大中小城市和小城镇协调发展”。大中小城市和小城镇协调发展的城镇化发展模式成为我国城镇化积极健康发展的主要路径。所谓大中小城市和小城镇协调发展，是指中国特色城镇化道路要以大城市为中心、中等城市为骨干、小城镇为基础，大中小城市和小城镇协调并举，逐渐形成容纳农村剩余劳动力的立体式的城镇化网络。从我国城镇化发展的实际和经验来看，片面发展大城市或者盲目发展小城镇都行不通。尤其是过去偏向城市的城镇化发展路线，导致大量农村富余劳动力流向城市，人口过度集中于北京、上海、广州、深圳等大城市和特大城市，导致就业难、房价高、环境污染严重等“城市病”问题突发，制约了城市的可持续发展。坚持大中小城市和小城镇协调发展，并且在数量上、结构上要合理，在空间上要布局得当，有条件的地区尽可能依托城市群、城镇网发展，有助于形成科学合理的城镇化体系，更好地发展城市之间、城乡之间的经济联系，发挥城市群和城镇网的群聚效应、大中城市的辐射带动作用、小城镇的农村经济和文化中心的作用，在大幅度提高城镇化水平的同时消除或减少“城市病”，促进城乡经济的协调发展。

(三)统筹协调好市场与政府作用

中国特色新型城镇化还必须坚持市场推动和政府导向相结合。从美国等发达国家城镇化的发展路径来看，单纯依靠市场机制去推进，都出现过不同程度的社会经济问题，甚至有的还出现了“过度城市化”、“城市病”严重等问题。而我国在改革开放前完全由政府管控的、粗放型的城镇化，也带来了进程缓慢、质量不高等问题。因此，新型城镇化必须要统筹协调好政府与市场的关系，市场能解决城镇化中的微观资源配置问题，但难以解决好城镇化宏观布局问题；市场能够解决城镇化中的一些经济矛盾，但解决不好城镇化发展中人口、经济与资源环境的矛盾，城乡、地区之间发展不协调以及收入分配不公、体制机制不合理等问题。我们只有走市场推动和政府导向相结合、政府发动与民间发动相结合、自下而上与自上而下相结合的道路，才能实现城镇化的健康、可持续发展。首先，要明确划清政府与市场的边界。市场能解决的，政府就不要干预；当市场失灵时，如公共产品的供给，外部性等，就由政府来解决。其次，要充分发挥市场在配置资源的决定性作用[13]，政府此时只起辅助作用。最后，政府要从竞争性的行业和领域撤离出来，不要与市场争利，把职能转到为市场主体服务、创造良好的环境上来。建立服务型政府，把无限政府转变成有限政府，主要通过保护市场主体的合法权益和公平竞争，激发社会成员创造财富的积极性，增强经济发展的内在动力。只有这样，才能既发挥政府的必要的调控作用，又充分利用民间的巨大潜力和市场效率的优势，既避免过度城市化，又防止城市化滞后，真正实现城镇化积极健康发展。

(四)统筹协调好城市和农村发展

城镇与乡村作为一种非均质的地域经济空间，是人类赖以生存、活动和发展的地域实体。[14]它们之间既有各自的运动规律，同时，又是一个互相依存的对立统一体。当前，我国城乡之间还存在诸多问题，如一些地方城镇化发展缺乏城乡统一规划，城市发展和农村发展 “一头重、一头轻”，出现了教育均衡问题、医疗服务问题、文化设施建设问题等，都不同程度地影响到城乡居民在公共服务方面的需求；还有些地方城市反哺农村力量不足，出现了乡村饮水问题、垃圾处理问题、道路通行问题、环境污染问题等，都不同程度地影响到农民的生活质量和水平；甚至有些地方过多占用耕地，违背农民意愿进行“迁村并点”，导致农民“被上楼”、“被腾地”，损害了农民的利益，束缚了农业发展，影响了城乡一体的发展路线。之所以出现这些问题，关键在于我国过去城镇化走的是一条“重城市、轻农村”、“城乡分治”的发展道路，最终导致城乡二元格局一度拉大。新型城镇化的最终目标就是要破除城乡之间的樊篱，促进城市与农村发展的协调，城市居民与农村居民的和谐相处，实现城乡一体的城市中国，即整个国家城市和乡村基础设施是一体的，公共服务是均等的，整个国家被着上城市的底色，农民拥有与市民相当的知识、技能、素质和收入以及均等的公共服务，农村也拥有与城市相近的基础设施。[15]因此，必须要把城乡一体置于城镇化模式的核心位置，冲破在要素流动、资源配置和行政管理方式方面各种不利于落实科学发展观、实现城乡统筹的政策体制束缚，按照实现城乡互动、共同繁荣的目标设计城镇化发展模式，这是实现又好又快发展必然的模式选择。首先，要对城乡的基础设施建设、经济发展、公共服务、社会管理等进行一体化规划布局，促进生产要素在城乡间合理流动、公共资源在城乡间均衡配置。其次，要逐步建立城乡统一的劳动就业制度、户籍管理制度、社会保障制度和公共财政制度等，逐步形成有利于城乡相互促进、共同发展的体制和机制。在城市发展的同时，充分发挥城市对农村发展的带动作用，加快农村基础设施建设，推动城镇基础设施向农村延伸。同时，要加强农业投入，加大城镇对农村的产业辐射力度，着力形成合理分工的产业布局[16]，推进农村经济发展，激发其内部蕴藏的巨大潜能，缩小农村与城市之间的差距，实现城乡资源良性互动、城乡信息良性互动、城乡产业良性互动、城乡市场良性互动、城乡文化良性互动。

(五)统筹协调好区域平衡发展

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“坚持走中国特色新型城镇化道路”，进一步“优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力”。而目前从区域发展的角度分析,我国的城镇化存在西部地区大城市首位度较大、中小城市发展不足以及东西部城镇化发展不平衡现象。[17]以2012年我国各省市的城镇化水平来看(如图2所示)，东北部地区发展较快，在13个城镇化水平超过全国平均水平的省市当中，就有11个是东北部地区的；中西部地区发展相对较慢，尤其是西部地区缺少具有辐射和带动作用的中心城市。小城镇的发展也呈现东部地区数量较多、规模较大、发展较快，而西部地区数量较少、规模过小、发展较慢的特征。这种区域城镇化水平的差异除受到历史因素、政策因素的影响以外，最主要还是源于经济因素，经济基础薄弱、工业化发展层次低、产业结构不尽合理，致使城镇化发展缺乏强劲的动力。

图2 2012年中国各省市城镇化水平情况对比图①

因此，要改变我国城镇化发展中区域不平衡问题，第一，要健全规划体系，从战略的高度来制定规划，要立足当前，着眼于长远，在已建立的主体功能区划分的基础上，保障各个区域各有侧重、协调推进。东北部地区城镇化发展要以提高城镇化质量为重点，中部地区要大力发展中小城市和小城镇，培育城市群和城市带，西部地区要抓住西部大开发的良机，积极发展沿线中小城市，重点发展小城镇。[18]第二，要加大政策的扶持力度，整合人口、财税、金融、投资、产业等各类政策，支持中西部城镇化的发展。第三，要增强产业支撑。侧重从影响城镇化的经济和科技因素着手，提升中西部地区的经济发展水平以及工业化水平。第四，要改善区域性的交通基础设施建设，完善地方性的公共服务资源配置。第五，要加大促进区域间的合作，实现产业间的分工合作、城市功能的辐射扩散、资源合理开发和生态环境保护的共同责任、公共资源的互惠共享、创新网络和基础设施网络的共建等[19]，达到区域圈层的辐射和带动目的。第六，就是要加大招商引资力度，推进城镇扩容提质。

注释：

①数据来源：《中国统计年鉴2013》。

参考文献：

[1]江泽民文选(第3卷)[M].北京:人民出版社，2006.546.

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