厦门财政支出结构演进研究：1992～2011

2014-08-24李文军

河北科技大学学报（社会科学版） 2014年1期

李文军

(上海交通大学国际与公共事务学院，上海 200030)

1992年以来，随着社会主义市场经济的提出与建设，我国经济建设取得了迅猛发展。厦门作为我国的经济特区，经济总量由1992年的97.67亿元增长到2011年的2 539.31亿元，20年来GDP年均名义增长率达到17.6%，财政能力大幅度提高，由1992年的14.02亿元增长到2011年的380.5亿元。国家1998年提出要构建与市场经济相适应的公共财政体制，2004年温家宝提出建设公共服务型政府，20年来我国财政体制建设已经取得了一定的进展。其中，地方财政支出结构的优化是公共财政体制建设的重要内容，日益为人们所关注。财政支出结构是各类财政支出占总支出的比重。财政支出结构优化是指在一定时期内，在财政支出总规模占国民生产总值比重合理的前提下，财政支出内部各构成要素符合社会共同需要且各构成要素占财政支出总量的比例相对协调、合理的状态。从社会资源的配置角度来说，财政支出结构直接关系到政府动员社会资源的程度，从而对市场经济运行的影响可能比财政支出规模的影响更大。不仅如此，一国财政支出结构的现状及其变化，表明了该国政府正在履行的重点职能以及变化趋势。本研究以厦门为例，通过分析1992～2011年财政支出数据，对厦门财政支出结构演进进行研究。

一、厦门财政收支基本情况分析

1992～2011年，厦门财政收入由14.02亿元增长到380.5亿元，20年增长了27.13倍，年均增长率为17.9%，超过同期GDP增长率(17.7%)，但仍低于国家同期财政收入增长率(18.5%)，而财政支出由11.14亿元增长到398.37亿元，20年增长了35.76倍，年均增长率为19.58%，高于国家同期财政支出18.37%的增长率。与此同时，财政支出占GDP的比重逐渐上升，由1992年的11.4%提高到2011年的15.68%。厦门财政压力①变化情况见表1，1992～1994年由于没有补助数据，因此补助前压力和补助后压力一致；1995年以后，补助前压力都大于1，最大值出现在2004年的1.51，最小值为2011年的1.04，补助额②由1995年的2.68亿元增长到2011年的25.17亿元，随着补助资金的加大，厦门财政压力不断减小，甚至出现结余，财政压力由1995年的1.04下降到2011年的0.98，在补助的17年中，财政支出压力大于1的有5年，小于1的为10年，因此，财政补助效果比较理想。

表1 厦门财政收支压力

二、厦门财政支出结构演变

1992年以来，厦门财政支出结构不断优化，呈现出良好的发展趋势，但仍然存在不尽合理之处。为了克服财政支出数据分类内含的限制，我们把财政支出划分为经济类建设支出、科教文卫类支出、行政管理类支出、社会保障类支出四类。由于2007年我国财政收支科目实施了较大改革，本研究将对四大类项目包括的子项目作出说明。1992～2006年，经济类建设支出包括：基本建设支出、企业挖潜改造资金、简易建筑费、地质勘探费、科技三项费用、流动资金、支援农村生产支出、农业综合开发支出、农林水利气象等部门的事业费、工业交通等部门的事业费、流通部门事业费、商业部门事业费、城市维护费、土地和海域开发建设支出；科教文卫类支出包括：文体广播事业费、教育事业费、科学事业费、卫生经费；行政管理类支出包括：国防支出、行政管理费、外交外事支出、武装警察部队支出、公检法司支出；社会保障类支出包括：抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费、社会保障补助支出、支援不发达地区支出。2007～2011年，经济类建设支出包括：城乡社区事务、农林水事务、交通运输、资源勘探电力信息等事务、商业服务业等事务、金融监管等事务、国土资源气象等事务；科教文卫类支出包括：教育、科学技术、文化体育与传媒、医疗卫生；行政管理类支出包括：一般公共服务、外交、国防、公共安全；社会保障类支出包括：社会保障和就业。

(一) 经济类建设支出分析

由表2可知，1992～2011年厦门经济类建设支出由5.279亿元增长到172.5亿元，20年来，除了2007年比较特殊外，厦门经济类建设支出总量不断增加，20年增长了32.67倍,年均增长率为19.04%，低于同期财政支出的年均增长率。20年总支出为889.96亿元，其中1992～2001年经济类建设支出总额为139.46亿元，后10年总额为750.5亿元，占总数的84.32%，集聚效应非常明显。

经济类建设支出占财政支出比例呈现较大的波动，1992年的47.37%为20年来最大值，此后在波动中升降，2007年降低到最低值28.16%，此后不断上升，2011年超过40%达到43.3%，高于同期国家39.31%的水平，因此厦门经济类建设支出比例还非常高。厦门作为经济发达的城市，2012年人均地区生产总值77 392元，达到中等发达国家行列，而作为发达国家的美国，其经济性支出比例非常低，“在近50年内又呈明显下降趋势，至2010 年其所占比重已降为6%左右”[1]，此时厦门财政经济类建设支出本应该不断下降，支出重点应该转型到公共服务领域，以不断改善民生。而财政经济类建设支出中的绝大部分领域属于市场经济中政府不应该干预的领域，使得经济类建设支出所占比重不断上升。造成这样的结果，主要原因是政府的职能范围界定不清，参与了市场能够解决的项目，挤占了应投入到公共服务支出的资金，与公共服务型政府建设不相符。

表2 1992～2011年厦门经济类建设支出和科教文卫类支出

(二) 科教文卫类支出

由表2可知，1992～2011年厦门科教文卫类支出由2.297亿元增长到98.31亿元，20年来，厦门科教文卫类支出总量不断增加，20年增长了42.79倍,年均增长率为20.66%，高于同期财政支出的年均增长率。20年来，科教文卫类支出总量为523.55亿元，其中1992～2004年增长缓慢，总额仅仅为132.68亿元，占总额的25.34%；2005年以后增长迅速，后8年科教文卫类支出为390.87亿元，占总支出的比例达到74.66%，集聚效应非常明显。

科教文卫类支出占财政支出比例波动较小，由1992年的20.61%增长到1998年的最大值25.46%，此后不断下降，2005年降到最低值18.01%，此后比例不断上升，2011年为24.67%，20年仅仅增长了4.06%。厦门2011年比例低于国家同期的26.22%，更加低于福建省2011年的29.22%，差距为4.55%。因此，厦门科教文卫类支出比例还非常低，不仅低于全国比例，还大大低于本省比例，不符合国家建设公共服务型政府的要求。由于科教文卫类支出关系到广大普通民众的现实民生需求，厦门这一比例也需要继续大幅度提高，以此来不断改善厦门的民生，缓解“上学难、看病贵”等民生问题。[2]

(三)行政管理类支出

由表3可知，厦门行政管理类支出由1992年的1.365亿元增长到2011年的64.01亿元，20年来，厦门行政管理类支出总量不断增加，20年增长了46.89倍，是四类支出中增长倍数最多的，年均增长率为21.21%，高于同期财政支出的年均增长率。1992～2002年增长缓慢，11年为41.81亿元，2003年以后增长迅速，后9年科教文卫类支出为354.26亿元，占总支出的比例达到89.44%，集聚效应更加明显。

行政管理类支出占财政支出比例1992～2006年波动比较小，由1992年的12.25%增长到2006年的12.71%，基本上没有变化，2006年以后比例大幅度上升，2007年达到20年的最高值24.42%，此后不断下降，2011年为16.06%，高于2011年国家15.85%的水平，低于福建省2011年的18.05%，总体来看，厦门行政管理类支出比例还是比较高，高于全国平均水平，不符合国家效能型政府建设要求。因此，厦门各级党政机构的工作效率整体上有待提高，从另一个角度也说明了厦门公共财政分配格局仍需要进一步进行合理化调整。

表3 1992～2011年厦门行政管理类支出和社会保障类支出

(四)社会保障类支出

社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度，是现代社会实现公平的基本要求，也是社会稳定的重要支柱。党的十八大报告指出：在全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上，加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。20年来，厦门社会保障制度不断健全，投入不断增加，由表3可知，厦门社会保障类支出由1992年的0.6亿元增长到2011年的27.34亿元，20年来，厦门社会保障类支出总量不断增加，20年增长了45.56倍,年均增长率为21.04%，高于同期财政支出的年均增长率，社会保障类支出得到了一定的财力保障。1992～2004年社会保障类支出增长缓慢，前13年合计为43.15亿元；2004年建设公共服务型政府后，社会保障类支出增长比较迅速，后7年社会保障类支出为126.97亿元，占总支出的比例达到74.64%，集聚效应非常明显。

社会保障类支出占财政支出比例波动性比较大，1992年为5.42%，1995年达到最高值9.51%，1997年又下降到20年的最低值1.9%，此后不断上升，2005年比例达到8.59%，此后不断下降，但是降幅不大，2011年为6.86%，不仅仅低于国家2011年的10.16%，也低于福建省的8.41%，比例非常低，20年比例仅仅增长了1.26%。总体来看，厦门社会保障类支出比例偏低，不利于居民消费率的提高，阻碍了扩大内需基本国策的顺利实现[3]，更加不符合国家转变经济发展方式的需要，公共财政结构调整任重道远。

三、厦门财政支出结构存在的问题

首先，经济类建设支出比例偏高，与厦门经济发展阶段不合。根据罗斯托经济发展阶段理论，厦门处于走向成熟阶段，政府投资的重点应该转向国民福利、交通和通讯设施的显著改善，使经济增长惠及整个社会。而过高的经济类支出在很大程度上挤占了公共服务类支出，制约了居民福利的改善。此外，经济类支出占比偏高，反映了政府对市场的干预程度大，不利于市场经济的发展，也不符合政府转型的方向，建设公共服务型政府。

其次，科教文卫类支出比例偏低，不利于厦门民生问题的解决。由于政府官员的“锦标赛”激励制度，使各级政府官员把过多的注意力放在GDP的增长上，而忽视了公共服务的改善，“地方政府在晋升激励下对不同公共品形成差异化的注意力配置，似乎是一种合乎逻辑的必然；由于与地方官员晋升指标的弱相关性，教育、医疗卫生、公租房、社会保障等软公共品供给低于社会需求水平。”[4]政府对科教文卫类支出重视不足，不利于政府合法性的改进，因为政府合法性的建立与维持并不在于政治系统的输入端，而在于其输出端。[5]

再次，行政管理类支出过大。行政管理类支出的多少能衡量政府的行政效率，比例偏大意味着政府效率的低下，其主要原因在于政府公共权力配置的结构失衡。权力配置的结构失衡降低了对政府权力的约束，也就导致了政府行为失范，进而导致行政成本过高。“政府是问题产生的一个重要来源，它也是解决方案的重要组成部分。在不平衡的发展、不平衡的收入分配、不合理的公共资源分配，以及在循环破坏和有名无实的规章制度方面，政府都难逃其咎，因此，它自身就是问题的一部分。”[6]

最后，社会保障类支出比例过低，不利于厦门扩大内需、转变经济发展方式的需要。社会保障的作用主要是社会稳定的“安全网”、收入分配的“调节器”、经济波动的“减震器”。社会保障不仅可以提高劳动者的收入和发展机会，改善其生活质量，更重要的是能降低个人应对各种社会风险③，增强人民的可行能力，增加居民对未来的消费预期，有利于扩大内需。

四、厦门财政支出结构的优化对策

(一)降低经济类建设支出比例，促进投资的多元化

经济类建设支出比例过大，势必影响其他支出的资金需求，因此，厦门需要根据经济发展阶段的变化与民众的需求，适当降低经济类建设支出比例。这样，政府应该从盈利性项目的生产领域中不断退出，逐步取消对竞争领域国企的亏损补贴，通过产权改革等多种方式，解决其资金不足的问题；而在基础设施和公用事业方面，鼓励民间资本进入，保障投资者合法权益，抓住重点，以改善厦门的投资环境，实现投资主体的多元化。

(二)不断加大对科教文卫类支出，建设公共服务型政府

科教文卫类支出关系到广大民众的切身利益，属于共享发展支出，由于厦门科教文卫类支出长期低于国家水平，不利于民众“可行能力”的提高，也影响了我国经济发展方式的转型。因此，在服务型政府建设的背景下，加大科教文卫类支出的总量和比例，现在正当时。首先，加大科技的支出力度，建设“创新厦门”，加大对厦门各类大学、研究机构的投资，探索公益类科研院所的转制改革，逐步建立多元化投入机制，基础科学研究经费应全部由财政负担。其次，加大对医疗卫生的投资力度，优化医疗卫生支出结构，重点是加大农村医疗设施投入及专业医护人员的配备，完善厦门公共卫生体系。再次，严格按照《教育法》的规定，加大对教育的投入力度，使教育支出达到厦门GDP的4%，并优化各层教育体系支出比例。最后，建立文化投入的稳定增长机制，加大对公益性文化事业的投入，促进文化事业和文化产业的发展，特别是农村文化基础设施建设。

(三)合理控制行政管理类支出的过快增长

政府行政成本的增长有其正当性和必然性，如经济增长、人口的增长、政府职能的合理扩张等多种因素，但同时也存在着机构繁杂、支出浪费、寻租腐败、政府职能不合理等因素，行政成本过高与过快增长，“其制度根源在于公共权力配置的失衡”[7]。因此，遏制行政管理类支出的过快增长，实现行政成本合理化，首先，需要进行合理规划和全面统筹，界定政府职能的合理边界，大力精简不适应市场经济运行机制的机构，严格控制人员费用和公用费用的增长，节约公务活动和其他支出；其次，调整公共权力的配置结构，使其从失衡的状态回归到平衡的状态，从根本上控制行政成本中额外损耗部分的增长态势。

(四)不断提高社会保障支出比例，完善社会保障结构体系

2013年政府工作报告指出：坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，不断扩大社会保障覆盖面，提高统筹层次和保障水平，加强各项制度的完善和衔接，增强公平性，适应流动性，保证可持续性。社会保障属于基本公共服务，所以公共财政的大力支持是其顺利发展的重要前提之一，因此，首先，要有效落实相关政策，尽快将社会保障支出占公共财政的比例提高到目标水平。发达国家的社会保障支出占财政总支出的比重目前一般达40%左右。其次，完善社会保障结构体系。“可持续发展的社会保障制度结构体系包括两个方面的内涵：一是针对各类群体所建立的各种社会保障制度能够健康运行，且制度覆盖没有漏洞；二是各类社会保障制度关系协调，即各类制度的发展和作用发挥是相互促进而非冲突的，且能够保证不同群体所享受到社会保障权益具有公平性。”[8]在保持城镇居民享有合理社会保障水平的前提下，加大对农村社会保障事业的投入力度，除了继续完善新型农村合作医疗制度，还要尽快开展新型农村养老保险制度的试点和推广工作，同时着力提高各项农村社会救助和社会福利的覆盖面和保障水平。最后，改进社会保障发展方向。从以部门化、条块化解决穷人生计和制定政策的方法，发展到认识到人们谋生策略复杂性的整体整合性；从在经济中处于边缘地位的剩余型社会保障，发展到将社会保障纳入更广泛的发展战略制度；从自上而下、国家主导、供方驱动的社会保障供给模式，到基于需要和风险理论的驱动模式。

注释：

①财政压力=财政支出/财政收入，数值越大表示财政压力越大。

②补助额=中央补助收入+省补助计划单列市收入-上解中央支出-计划单列市上解省支出。

③我国学者李文军指出：我国处在风险社会当中，其特点具有中国特色：风险与权力和财富完全成反比；普通的民众应对风险的能力非常不足，因此需要政府调整财政支出结构，降低公民面临的公共风险。详见李文军.中国财政支出结构演变与转型研究[J].社会科学，2013,(8)：47～59。

参考文献：

[1]孙志燕.美国财政支出的演变趋势及启示[J].经济纵横，2012,(11)：113～116.

[2]宫晓霞.财政支出结构的优化路径：以改善民生为基调[J].改革，2011,(6)：102～108.

[3]宋宝安.社会保障制度的不确定性影响社会预期[J].社会科学战线，2013,(1)：1～7.

[4]张永军,梁东黎.晋升激励、官员注意力配置与公共品供给[J].理论导刊，2010,(12)：21～23.

[5][瑞典]鲍·罗斯坦.创造政治合法性:选举民主与政府治理水平[J].经济社会体制比较，2011,(4)：178～185.

[6][美]约翰·肯尼斯·加尔布雷思.余海生,译.经济学与公共目标[M].北京：华夏出版社，2010.275.

[7]杨腾原.行政成本居高不下：制度原因与社会感知——对“中国政府行政成本居高不下”现象的一个分析思路[J].贵州社会科学，2013,(2)：148～153.