多地探路农地抵押贷款担保模式

林远　+蔡颖　+张莫

农地承包经营抵押或农地收益贷款等相关试点工作正尝试开展。无论担保主体是政府、个人，还是中介机构，由于缺乏标准和法律依据，金融机构和农民在这项改革中仍会面临贷款风险隐患。

农民最大的资产——土地，其商品属性，正通过农地承包经营抵押或农地收益贷款等相关试点工作被逐步激活。

笔者在北京、四川、安徽等多省市调研发现，为降低还贷风险，各地推行了各种各样的担保模式，其中由政府作为担保主体的模式受到金融机构的大力追捧。

然而，多位业内专家表示，无论担保主体是政府、个人，还是中介机构，由于缺乏标准和法律依据，金融机构和农民在这项改革中仍会面临贷款风险隐患。

探索：农地抵押贷款改革催生多个担保模式

“实际上大部分银行都认为，如果没有第三方担保，土地经营权抵押贷款风险非常大，愿意做的人非常少。银行需要第三方担保，不论担保方是村长这样的个人，还是政府设立的第三方机构，都是为了降低风险。”一位长期关注土地经营权抵押贷款的业内人士对笔者说。

笔者日前走访了多个正在或即将试点农村土地经营权抵押贷款的地区，发现在探索该项工作的过程中，各地推行了多种多样的担保模式，包括地方政府、民营企业、村级中介机构、担保公司、个人在内都可成为担保主体。

山东省莱芜市在推进农村土地经营权抵押融资的过程中，建立了一项风险担保基金。莱芜市财政每年拿出一定资金，用于建立土地经营权抵押贷款担保基金。担保基金交给合作担保机构进行信托理财，形成的收益与政府风险基金一并作为风险补偿基金，用于担保代偿。出现风险时，首先由专项风险基金理财收益代偿；不足部分由专项风险基金承担40%的贷款损失、担保公司承担60%的贷款损失；对合作中超出政府专项风险基金以上的损失，由担保公司承担。如无风险发生或风险分担后仍有结余，全部返还给政府。

也有地区以民营公司作为担保主体来承担担保责任。2014年初，黑龙江省佳木斯市当地民营资本组建佳木斯金成农村金融服务公司，公司专门做农村土地经营权抵押贷款的业务。它运作的模式是，农民和金融服务公司签订一个土地流转合同，由农民把土地流转给金融服务公司，金融服务公司以土地作为抵押并提供担保，银行据此给农民放贷。该金融服务公司办理土地登记、抵押、流转手续，并承担担保责任。

除了上述模式外，还有部分地区试点采用的是引入担保公司的模式，农民每次抵押需要支付担保费用，贷款成本有所提高；还有很多的地区，仍停留在以村长或农户等个人作为担保主体的阶段。

风险：担保主体标准缺失恐埋隐患

由于农地产权可抵押贷款的试点现在仍处于初级阶段，很多金融机构都是摸着石头过河，由政府作为主体为这项业务提供担保无疑是最让金融机构和农民放心的一种模式。

“出了事也没关系，反正还有政府来‘兜底。”一位拟开展农地经营权抵押业务的金融机构的工作人员此前在接受笔者采访时表示。

但是，有业内人士对此并不认同，一方面这需要政府投入大量人力、物力和资金；另一方面，一旦农民和银行出现贷款纠纷，农民可能考虑到政府提供担保的背景，出现赖账不还的情况。

对于个人作为担保主体的尝试，中国社科院学部委员张晓山在接受笔者采访时表示，在贷款发生坏账之后由个人或者村委会进行代偿，恐怕不一定靠谱。个人作为担保人未有法律依据，出了问题也无法得到法律保护。

另外，一个村镇银行信贷部人士表示，依靠村级中介机构作为担保，如果机构趋利性比较强，那么就容易出现贷款挪用、冒名贷款的风险，对于银行而言，贷后监控困难，而且这类机构在法律意义上也不受保护。

“总而言之，因为是新生事物，政府对农地产权抵押的担保模式还没有标准，更没有监管，现有的各种模式都是有隐患的。”上述村镇银行信贷部人士说。

“现在各地对于土地经营权抵押贷款实际上是突破了现有的《物权法》和《担保法》的法律框架，也可以说是各地的一种‘抢跑行为，一旦出现了相关的法律纠纷，农民可能无法得到法律的保护。”张晓山建议，在这样的背景下，为了保证相关试点的顺利进行，试点地区应该出台相关的法律条例。

突破：“三农”贷款投放思路谋变

一位长期关注土地经营权抵押贷款的业内人士对笔者说，农民在将土地经营权抵押给银行的同时引入第三方的保证担保，这种做法实际上并非真正的土地经营权抵押贷款。

“引入担保之后，对于银行来说，土地经营权是第二位的约束，担保才是第一位的约束，这可以说只是形式上的抵押。”他说，实际上，对于银行而言，土地经营权这样的抵押物很难处置，在我国，很多土地流转的平台发育不尽成熟，或者只是搭起来了一个“架子”，和真正的土地流转平台相距甚远。

实际上，对大多数金融机构而言，“三农”贷款的特点正是抵押物不足、信息不对称和信用体系相对不完善，给信贷投放和风险把控带来难度。“但是，针对小而散的农户，我们还是希望能尝试土地承包经营权抵押贷款，关键还是需要政府支持，包括财政等方面的支持。”江苏如皋农商行副行长展爱云对笔者表示。

另外，笔者在江苏还了解到，为破解农村土地产权抵押在制度上、操作上存在的困局，一些金融机构从资金需求最迫切、农村土地产权资产最丰富的领域入手，推出了一些农村土地产权抵押贷款产品，并且也采取了各有侧重的管控手段，如新沂农商行要求农村宅基地使用权抵质押贷款申请人需由村委会出具同意办理意见和“地随房走”决议意见，再由房管部门办理评估登记。

对于“三农”贷款，根据其特点，其实银行也在朝“轻抵押、重信用”的思路转变。在隶属浙江宁波市的象山县，象山农村信用合作联社对农户贷款的做法是，建立农户征信档案，并采取村民集团授信模式，将信贷资金打包，由村内的组织自行管理。如果有一户出现贷款逾期甚至到期不还，就将影响整个村的授信额度。

“浙江慈溪农合行的非抵押贷款就占整个贷款投放的50%以上，该银行还组建推广了无抵押的信用联合体贷款模式，其中同样有农民专业合作社介入。但是，基于农村整个信用体系还不完善，因此，担保依然是目前大多数银行放贷条件的重要一环，尤其是土地经营权抵押还存在一些制度性障碍，这对担保的依赖就会更重一些。”一位地方银监局人士在接受笔者采访时表示。