农村致贫机理与金融扶贫政策研究——基于河南省集中连片特困地区和54个贫困县的调查

中国人民银行郑州中心支行课题组

（中国人民银行郑州中心支行，河南 郑州 450040）

一、引言

改革开放以来，我国农村扶贫工作取得了举世瞩目的成就。1978—2010年全国农村极端贫困人口由2.5亿人下降到2688万人。但在贫困大幅度下降的同时，我国新时期农村扶贫面临着诸多挑战。主要表现在：

一是贫困和准贫困人口规模仍较大。2011年，国家提高扶贫标准后（年人均纯收入2300元），对应的扶贫对象增至1.28亿人，贫困绝对量和发生率都较高。二是贫困有区域集中的态势。14个集中连片特困地区（以下简称特困区）内贫困人口占全国的贫困人口比例高达45.5%，贫困人口向老少边穷地区集中的趋势明显。三是扶贫的难度不断增大。投入减贫的资金持续增长，但近年来贫困率下降速度在大幅减缓，甚至部分年度还有所上升，单位人口脱贫的成本提高。四是产业扶贫还没有形成有效的支撑。当前，农村贫困地区的产业发展相对滞后，金融机构信贷投放缺乏支撑点。

那么，如何制定新时期扶贫战略？金融在支持扶贫开发中如何更有效地发挥作用？为了厘清这些问题，本文选取河南省特困地区和贫困县，开展问卷调查，试图发掘新时期贫困的致贫机理，并提出相应的金融扶贫政策建议。

二、农村扶贫面临的新形势

中国历经近40年的扶贫，贫困从温饱型向致富型转变，扶贫的特征和分布都发生了显著的变化，面临着新的形势。

（一）经济发展方式转变与农村贫困群体的关联度变小

经济发展方式的转变和经济结构调整使我国企业逐步向技术密集型和资本密集型迈进，与我国6.5亿农民及近1亿的贫困人口的人力资源存量结构明显不一致，工业领域以技术密集和资本密集为主，房地产领域对劳动力拥有的人力资本或技术熟练程度要求较高，也就是更倾向于高技术劳动力。但现代服务经济集劳动密集、资本密集、知识密集于一体，对贫困群体的就业拉动能力有限。上述变化似乎都意味着经济发展与处在知识水平、技术熟练程度弱势地位的贫困群体的关系越来越小。

（二）收入的全面提速与持续扩大的城乡收入差距[1]

图1 我国城乡居民收入增长及收入比较图（1978—2011年）

改革开放以来尤其是近十年，我国经济发展一直保持较快增长，但城乡之间的收入不平衡程度在加深，东西部之间的发展差距也越来越大。东西部GDP总量之比由1978年的0.71∶1增加到2011年的1.56∶1。城乡二元化差距也在不断拉大（见图1），城乡居民人均纯收入由1978年相差209.8元扩大到2011年的14832.49元，差距扩大的幅度非常惊人。

（三）贫困瞄准精细化与更艰巨的扶贫开发任务

《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》对新十年的贫困的瞄准进一步精细化、越来越准确。然而新十年扶贫的任务非常艰巨。

一是年均减贫的速度要求更快。如果到2020年扶贫对象占比降到3%以下，未来几年年均需要减贫1000万人。在历史上，很少有年份可以达到这样的减贫速度[2]。

二是消除贫困的难度不断增大。贫困人口的40%左右住在条件恶劣的地区，其中特困地区2011年贫困发生率高于全国15.7个百分点，依然是扶贫最难啃的区域。

三是贫困群体的弱势地位更加突出。2012年底，全国农村居民人均纯收入约7919元，全国扶贫开发工作重点县为3800元左右，绝对差距3000元左右，贫困人口的差距估计还要大。

（四）扶贫开发攻坚与破解集中连片特困地区发展瓶颈难题

2012年底，国务院组织编制并批准了11个特困地区（其他3个是少数民族区域）区域发展与扶贫攻坚规划[3]，通过统一规划明确各个片区区域发展与扶贫攻坚的总体要求、空间布局、重点任务和政策措施，确立了“以区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”的总体思路，这是新一轮扶贫开发攻坚战的又一次重要举措。然而全国11个特困地区存在着自然条件总体恶劣、经济社会发展普遍滞后的特殊困难和制约瓶颈，对扶贫开发攻坚可称得上是最坚硬、最难啃的骨头。

三、对致贫因素的实证分析

新时期应该把贫困的特点及贫困下降速度减缓的原因纳入研究的范畴，并据此探寻金融扶贫的创新模式。为此，我们通过实证分析来论证相关因素对贫困的影响情况，以此找准影响金融扶贫的障碍。

（一）物质、人力及社会资本对贫困影响的实证分析

为进一步研究物质资本、人力资本及社会资本对贫困的影响，我们选取了河南省54个贫困及连片特困县的调查问卷作为样本数据进行实证分析。

1.贫困农户样本数据分析

一是数据来源。以河南省54个贫困及特困片区县1440为样本，依据农村贫困检查抽样调查方案，按县进行分层抽样。

二是数据处理。本文旨在分析物质资本、人力资本和社会资本对贫困发生率的影响，为了使模型得出的结论更加符合现实，各变量的含义（见表1）对社会资本的测量，把拜年网作为代理对象。

表1 变量类别与定义

三是社会资本的主成分分析。反映农村家庭社会资本状况的拜年网网络规模、网顶、网络水平、网络差异四个指标间相关性较强，需要做主成分分析以剔除不重要的因子。

通过分析发现，四个特征值中，前三个因子对应的特征值均较大，说明这三个因子的方差大，代表能力强，而第四个因子的特征几乎为0，代表性较弱。从累计贡献率来看，前三个因子累计贡献率高达98%，故我们选取前三个主成分的加权和来构造社会总资本的度量。得到相应的社会资本总量，用Social表示社会资本，则公式如下：

2.农村家庭致贫因素的计量分析

鉴于农户均处于两种状态:贫困和不贫困，符合二元离散选择模型的要求，因而考察微观因素对贫困影响采用Logistic回归模型。

（1）模型假定。本文用1表示家庭处于贫困，用0表示家庭处于非贫困。其他表示见表1。

（2）Logistic回归模型总体分析。模型的卡方值为84.440，显著性水平为0.000

（3）模型结果分析。从对模型结果的分析，得出以下初步结论。首先，物资资产与农村家庭贫困显著负相关。正如前文所述，农地经营规模和收入水平呈“U”型关系，而非严格意义上的负相关，因而在Logistic模型回归中显著性较弱。其次，教育程度与农村家庭贫困呈显著负相关。贫困农户中，户主文盲和半文盲的比例较大，其从事非农产业的能力较弱，扩大农业经营规模又缺乏机会，是农村减贫工作的难点。再次，农村家庭的社会资本存量与其家庭贫困状况之间存在着负相关关系。贫困农户社会资本匮乏导致其物质资产难以转化成现实收入流，因而收入受到影响。最后，户主性别和农村家庭贫困呈显著负相关，具体表现为男性户主所在的家庭更容易处于贫困状态。

（二）经济发展对贫困发生率影响的实证分析

1.数据选取说明

我们选取了河南省1986—2012年GDP年增长率、服务业增加值、农业增加值、贷款增量四个指标作为自变量分析对农村贫困发生率（作为因变量）的影响，数据来源为《河南统计年鉴》（1986—2012年）、河南省扶贫办。把相关年度对农村贫困发生率影响较为明显的提升扶贫标准等因素进行了相应的剔除，分析工具为SPSS统计分析软件。

2.实证分析过程

表2 变量之间相关性分析表

γ=b0＋b1×X1＋b2×X2＋b3×X3＋b4×X4

γ—贫困发生率（%）

X1—GDP增长率（%）

X2—农业增加值（亿元）

X3—服务业增加值（亿元）

X4—贷款增量（亿元）

（1）相关性分析。

从表2结果可以看出，X1与Y、X2、X3、X4均不存在相关性；Y与X2、X3、X4均存在负相关关系；X2、X3、X4之间均存在正相关关系。由于模型中自变量之间存在强相关关系，可能存在严重的多重共线性。

（2）回归分析。

由于GDP增长率与贫困发生率不存在相关关系，我们在回归分析中予以剔除。

由回归分析结果得：

Y=26.525-0.021*X2+0.007*X3-0.001*X4

该模型R方=0.855，R方调整=0.836，可决系数很高，也通过F显著性检验，但是当显著性水平为0.05时，t值查表可得，临界值应该是1.76，由此可见X3没有通过t检验——模型可能存在多重共线性。

（3）消除多重共线性。

在SPSS中对变量进行共线性诊断得。可得出X3没有通过共线性检验，剔除X3。最后的模型是：

Y=22.552-0.007*X2-0.001*X4

以上结果说明所作模型通过了F检验和T检验，即在0.05水平下模型整体拟合优度高，回归系数显著性程度高，不存在异方差性。

4.分析结论

一是利用经济增长带动贫困减少已不能作为扶贫的首选政策。二是加大对农业领域的投入是当前扶贫的重要途径。三是贷款的增长有利于贫困发生率的下降。

四、影响金融扶贫的主要因素

从以上分析可以看出，影响金融支持扶贫的因素主要是经济发展不平衡、产业规模不足、社会关系缺乏、物资资本贫瘠及政策条块分割等几个方面。

粉末颜色值中L*、b*、ΔE*ab值与姜黄素类各成分的含量均呈现极显著的负相关关系，a*值与姜黄素类各成分的含量均呈现极显著的正相关关系。

（一）经济增长对降低贫困的边际作用递减[4]

从1999—2010年的农村贫困发生率，可以看出，这12年中国的贫困发生率基本处在一个很小的区间内停滞不动，在一些年份甚至还出现了贫困发生率回升的现象。2011年扶贫标准调整，贫困发生率跃升了11个百分点，说明传统的扶贫模式、特别是经济增长带动贫困减少模式的效用边际在递减。以上情况表明，仅通过改变区域经济增长这一变量已经很难达到较好的减贫效果。

（二）经济发展不平衡，资金分配“马太效应”明显

随着经济的快速发展，我国经济增长上的二元结构有所显现，各地区经济和社会发展严重不平衡。而且，在市场经济体制条件下，由于市场机制的某些缺陷与不足，使得富者更富、穷者更穷的“马太效应”更加明显。随着区域间的不平衡加剧，金融资源的分配也似乎随之发生变化，首先表现在东西部地区的差异，其次是城乡之间的差异。如：商业性金融利益最大化目标使得资金不断流向效益高的地区，这是“马太效应”更趋明显的重要原因。

（三）农业产业基础薄弱，金融扶贫缺少产业支撑点

在关注经济增长对降低贫困作用程度的同时，人们最关注的是经济增长的整体效应作用，而忽视了中国经济增长结构特征尤其是产业构成对降低贫困的作用。因此，注重以农业产业增长带动减贫应是新时期扶贫工作的有效选择[5]。中国改革开放30多年来，产业结构的变化表现为工业化要求更高的技术精英和更专业的知识人才，这对于缺乏人力资本的贫困群体无形中形成了较大的排斥作用，贫困群体在这种趋势下可能会进一步被边缘化。

（四）物质资本①是指长期存在的生产物资形式，如机器、设备、厂房、建筑物、交通运输设施等。在此是指贫困群体的物资财产，如房屋价值、大型农机具价值、摩托车或汽车价值、牲畜价值、储存粮食价值等。存量不足，对金融扶贫的制约明显

从贫困群体的生产发展来看，大部分贫困家庭追求的不是利润最大化而是温饱无忧，这也是他们无奈的选择。由于缺乏充足的物质资本和商业经营头脑，再加上几代人务农的现实，主要以自有的少量耕地小规模经营，除了应付生活支出及子女成长、教育和婚嫁的必需，贫困群体家庭实现现金富余的途径并不多。这也是很多贫困人口选择外出务工的原因之一。从对河南省1400个样本分析得出，随着家庭资产的增长，其获得贷款支持的比例成倍的增加，说明家庭资产对降低贫困的影响作用很大。

（五）贫困户社会资本匮乏，外部资金可得性差

“信任机制”在农村金融市场中的作用可谓至关重要，农村信贷发放行为中，利用“信任机制”作用的案例比比皆是，如“信用镇、信用村及信用户”的建立，信用系统、信用档案的建立等，不仅使农户个人增强了信用观念，而且农户对于“信誉程度”等非物质性收益更加重视。从实际情况来看，信用村镇的小额贷款的还款比率明显高于周边地区或其他地区，充分说明了社会资本与信用机制的关系。所以，无论是政府部门、金融机构还是贫困个体都应当重视社会资本的培育和运用，以提高金融扶贫的效果。

（六）政策性扶贫资金条块分割，金融介入较困难

五、构建金融扶贫机制的政策建议

（一）总体思路

《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》提出了“突出重点，分类指导”的扶贫开发基本原则，要求制定专门针对贫困的区域发展战略，采取针对性和瞄准性更强的区域扶贫政策。因此，在制度安排上，要注重开发扶贫与救助式扶贫的“两轮驱动”，立足于公共资源、公共服务的均等化；在资本积累上，重点关注社会资本对于贫困家庭改善金融状况、缓解贫困的作用，注重向贫困地区提供社会培训和技术支持；在金融扶贫上，推动包容性金融发展，坚持民生金融优先，鼓励金融创新，完善政策支持体系，大力培育微型金融[6]、新型农村金融组织，架构金融扶贫的政策切入点。

（二）金融扶贫的策略选择

1.构建扶贫联动机制，深化特困地区扶贫开发领域的合作

人民银行总行明确了人民银行分行或省会中支作为特困地区牵头行，按照“总行统筹、分级负责、县为基础、片区②主要是指集中连片特困地区，由于是中国人民银行总行原文，与本文所指不太一致，所以加以说明。联动、多方合作”原则，共同推进特困地区金融服务工作。借鉴我国比较成功的城市基础建设及棚户区改造、保障房项目的融资创新模式。在特困地区所在省、市、县创设扶贫开发公司，建立财政、商业银行、扶贫开发公司与民营资本之间共赢的互动融资机制，引导民间资本融入扶贫开发。

2.深化农村金融改革[7]，完善特困地区农村金融供给体系

通过农村金融改革，构建一个完善、高效、多元化的金融扶贫供给体系，与我国多个特困地区、不同贫困群体的经济发展特点及需求相适应。借鉴世界发达国家的农村政策性金融结构各有特色的做法，加大对特困地区农村公共基础设施、农田水利设施、县级农业产业集聚区长期低息贷款投放。同时，由各省份注资组建省级政策性农业保险公司，承担农村、特别是特困地区的农业保险业务，按照承保农业的保额或农业保险赔付率，国家给予保险公司一定的补贴。

3.发展“草根金融”[6]，发挥其在扶贫开发中的补充作用

一是组建真正服务农村的小型村组金融单元，借鉴世界银行对中国农村的互助基金扶贫模式，由商业银行发起组建村级互助扶贫专业银行。同时，借鉴成功模式，由民间资本参与组建村级小额贷款扶贫公司。放开对民间资本的市场准入限制，引导、规范内生于农村经济的非正规金融机构。二是改进新型金融机构在扶贫中的作用。推动新型法人金融机构信贷业务向农村下沉，可以借助中原经济区建设中农村金融综合改革试验区的规划的力量，还可以借鉴“尤努斯模式”为金融扶贫发放几十美元甚至几美元的小额贷款，支持贫困人口特别是贫困妇女脱贫致富。

4.推动金融创新[8]，提升信贷资金在扶贫中的瞄准度

将金融支持扶贫开发、农村金融产品和服务方式创新、农村金融创新示范县创建和培育三者有机结合。积极打造“金融扶贫开发示范点”，改进和提升对贫困地区的金融服务水平，发挥典型引路和示范带动效应，以点带面，整体推动，做好特困地区金融扶贫工作。同时，研发适合贫困缺少资本支撑的金融创新产品。以“近亲正常户、村委调查保证、风险担保基金”为一个整体实施四级担保，同时探索“公司+农户+基地+扶贫贴息+专项扶贫风险补偿担保基金”信贷扶贫模式。

5.做大农业产业项目，增强产业扶贫对金融的承载能力

从分析结果来看，农业增加值与贫困发生率呈显著的负相关，因此，依托贫困地区丰富的农业资源，做大做强农业产业项目，提高农业产业对金融信贷的承载力才是制胜之道。一是提高农产品生产的组织化规模化程度。每个贫困县在农业上都有独特的优势，农业特色产品规模化、标准化、品牌化的基础上，大力发展近农工业，拉长农业产业链条，为金融支持提供切入点。二是建立优质农业中小型企业金融支持名录。对这类企业的金融支持的首要条件是企业的主业所在地必须是贫困村或贫困镇等贫困人口比较集中的区域，实施分等级的支持政策。

6.整合财政扶贫资金，尽量满足贫困地区资本不足的需求

针对现有的扶贫资源条块分割、不能充分发挥其引导作用的格局，对其进行有效的整合，设立专项风险补偿担保基金（以下简称基金），并与金融机构合作。一是发挥基金对金融信贷的引导和放大功能。二是基金承担部分的风险补偿功能。当金融发放的扶贫开发贷款出现风险且难以追偿造成损失时，由双方根据签署的风险责任承担备忘录承担相应的风险额度（建议风险额度以专项风险补偿担保基金承担60%～80%，合作的商业金融机构承担40%～20%）。

7.构建有效激励机制，引导社会资金向贫困地区回流

综合运用奖励、风险补偿等经济手段，构建导向激励机制，引导社会资金流向贫困地区回流。一是发挥财政激励政策的导向作用。优化投资环境，弱化投资风险，通过专项奖补资金，增强商业银行、农业信用社或其他社会经济主体的投资信心，加大对县域金融机构新增存款用于当地的奖励力度。二是由财政出资建立扶贫贷款风险补偿机制。集中连片特困地区所在省、市、县及贫困县应当及时抽出专项资金注资设立扶贫贷款发放风险补偿机制，专门用于各类金融机构、农业担保机构发放扶贫贷款和担保的风险补偿。

[1]夏耕.中国城乡二元经济结构转换研究[M].北京：北京大学出版社，2005.

[2]赵昌文，郭晓鸣.贫困地区扶贫模式：比较与选择[J].北京：中国农村观察，2000，（6）.

[3]共济.全国连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划研究[M].北京：人民出版社，2013.

[4]帅传敏.中国农村扶贫开发模式与效率分析[M].北京：人民出版社，2010.

[5]戴宏伟.城乡统筹与县域经济发展[M].北京：中国市场出版社，2005.

[6]王曙光，王东宾.金融减贫——中国农村微型金融发展的掌政模式[M].北京：中国发展出版社，2012.

[7]徐忠，张雪春，沈明高，程恩江.中国贫困地区农村金融发展研究[M].北京：中国金融出版社，2009.

[8]王曙光.告别贫困——中国农村金融创新与扶贫[M].北京：中国发展出版社，2012.