危房背后的重建轻管

郭铁

如何有效解决房屋质量问题，专家认为可以引入工程担保和保险机制。目前，我国尚缺乏覆盖建筑整个生命周期的保险机制，而在国外，从房屋诞生到衰亡，保险将覆盖其各个环节。

继浙江奉化老旧房屋坍塌后，5月4日，上海又发生老楼倒塌事故。倒塌的不仅是楼房，还有人们对房屋质量的信心。

我国《民用建筑设计通则》规定，一般性建筑的耐久年限为50年到100年。按此规定，上世纪八九十年代诞生的房屋，如今正值青壮年时期，何以未老先衰？

除受当时不完善的建筑标准及不规范的施工操作影响外，多位专家及业内人士在接受《民生周刊》记者采访时表示，“重建设、轻管理”是房屋质量受损的另一大主因。

责任不明

全国究竟有多少“80后”、“90后”老楼处于危险阶段？目前尚无精确数据。而长期以来，危房排查及管护责任尚未明确。

1998年底，我国实行住房制度改革，商品房时代来临。在福利分房时期及现在，各地房管局对公房负有管理责任。实施商品房政策后，使用期的房屋质量由谁来负责排查？清华大学工程管理研究所副所长邓晓梅认为，目前这一问题还说不清楚。

“开发商、承包商都只有保修义务，但房屋已经售出，只要没有接到报修，完全可以不必去主动管护。日常的管护主要还是靠物业，但发现问题后，究竟如何认定使用期各主体间的责任分担缺乏明确的法律法规来规范，常常有很多扯皮。”邓晓梅说。

与新建商品房相比，许多老旧楼房经历多次装修，如果施工不当，将影响房屋使用寿命。

除业主责任尚不明晰外，政府责任也缺乏相应的界定。目前，北京市政府针对辖区范围内的老旧居民区配套了一些修复措施，如1980年以前建设的房屋，市政府将对其进行抗震加固；1980年至1990年期间建设的房屋，将有保温加层等举措。

“相对来讲，北京市非常重视建筑使用期的管理，而且每年市政府都会拿出很大一笔财政经费来做这项工作。财政收入不太好的城市，老旧房屋的使用情况几乎无人管理。目前国家对危房有管理要求，但没有排查，政府部门如何知道一座建筑已经属于危房？”邓晓梅说。

据媒体报道，奉化倒塌居民楼此前已被鉴定出是C级危房，但面临维修所需要的400多万元资金，居民和政府都不愿意承担。

邓晓梅认为，政府出资处理公房是没问题的，但是对于商品房来说，政府并没有责任来出资维护。“归根到底，政府出资用的是纳税人的钱。”

法规缺位

早在上世纪六十年代，我国就引入了国际上较为通行的建筑终身负责制，旨在提高建筑人员对质量安全的责任心，以保证建筑质量。2010年6月，住建部发布《关于进一步强化住宅工程质量管理和责任的通知》，明确要求住宅工程实行质量终身负责制。

在邓晓梅看来，无论是当前的政策还是法律，覆盖的都是建设期间的质量监管，房屋进入使用阶段后，没有任何法律规定。

邓晓梅此前在接受媒体采访时曾透露，陈肇元院士早在2007年就组织了一个中国工程院的课题组，希望推动政府出台相关条例来弥补房屋建筑物使用期的法律空白。邓晓梅当时也参与了此次意见稿的起草工作，但至今相关法规依旧未能出台。

针对房屋使用阶段的质量责任，我国《商品房销售管理办法》规定，房地产开发企业应当对所售商品房承担质量保修责任，保修期可以在合同中自由约定，但不得低于承包商与开发商约定的保修期。之后的《建设工程质量管理条例》中又对施工单位对建设单位的法定保修期做出了规定，其中提到了三个最低保修期：管线、设备等保修期为2年，防水工程保修期为5年，地基工程和主体结构为终身保修。

邓晓梅认为，保修期的责任究竟要如何落实，法律条例缺乏有效的规定。“理论上最终应该是承包商来承担，但承包商不承担怎么办？目前没有风险保障措施。业主可以到法院追究承包商的责任，但要付出很大的法律成本，包括负有举证责任等。”

除房地产开发企业和承包商对房屋具有一定的保修责任外，目前针对使用期的房屋质量，我国相关法律并没有对政府、个人、物业等主体的责任进行明确，这也对一些居住在老楼中的居民造成了困扰。

引入工程保险机制

据北京市朝阳区房管局工作人员透露，目前该局已经接到很多居民的咨询电话，涉及房屋安全及维修责任问题。普遍答复是，房屋业主首先应与社区或物业沟通，如果问题不能解决，可以寻找鉴定机构对房屋质量问题进行鉴定，明确责任主体，但鉴定产生的费用需要个人承担。

“缺乏全寿命期管理意识及相应的政府监管组织体系是问题的关键。”据邓晓梅介绍，目前在住建部门，质量司负责管理房屋质量，主要针对建设期，但使用期的房屋管理隶属于房地产司管理。

“实际上，在市场经济条件下，房屋质量是市场主体在市场当中相互作用形成的，但市场主体及其行为又隶属于市场司管理。所以在住建部门内部，各部门间的职能有很多交叉。”

如何有效解决房屋质量问题，邓晓梅认为可以引入工程担保和保险机制。目前，我国尚缺乏覆盖建筑整个生命周期的保险机制，而在国外，从房屋诞生到衰亡，保险将覆盖其各个环节。“设计有自己的责任险，施工有履约担保、工程质量保修担保和保险，业主也有财产险。”

“在奉化事件中，由于房屋建筑时间过于久远，开发商公司已经撤销，承包商已经改组，且一分为四，谁来继承承包责任？如果有保险事情就简单了，保险公司先自己拿钱把房屋修好，再自己去找可追责的对象，追不着就自己买单，业主不用自己去维权。”邓晓梅说。

她认为，正因为保险公司和担保公司也承担着一定风险，为了控制风险，保险公司和担保公司通常需要在建设期时就介入，严格把好房屋质量关，“这样一来百姓利益就有了保障”。endprint