论异地高考方案的实施困境与对策建议

朱盛铭 康 乐 穆晓春

（1大连理工大学 机械学部;2大连理工大学 高等教育研究中心;3大连理工大学 化工学部，辽宁 大连 116024）

近年来，国家推行农民工子弟学校及公立中小学接纳随迁子女入学的制度，较好地解决了进城务工人员随迁子女高中前的教育问题。然而由于现行户籍制度的限制，即外来务工者只能在当地工作生活，却无法取得所在地户籍，大多数随迁子女没有资格在迁入地进行高考。这对随迁子女的教育产生了严重影响，并引发了社会的高度关注。在当前我国户籍制度尚未取消和高等教育资源极度不均衡的背景下，国家为缓解因高等教育入学机会不均衡而造成的教育不公平问题，只有通过“异地高考”的制度设计突破现有矛盾。

一、异地高考的现状分析

2012年8月30日，国务院办公厅向教育部、发展改革委员会、公安部、人力资源社会保障部联合转发了《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，对当前社会各界广泛关注的“异地高考”政策作出了明确规定，并给各地制定了严格的具体实施细则和时间。

2012年底，我国各省份相继出台了“异地高考”方案，各省根据自身情况制订的实施方案各有差别，呈现出多元化的特点。具体如下。

1.低门槛的异地高考

福建、江西、河北等省份异地高考方案以“低门槛”为特点，均未涉及户籍或变相的户籍政策，规定异地与本地高考生享受同等待遇。如江西规定，2014年起，只要有一年高中学习经历，即可与当地学生参加当地高考。

2.高门槛的异地高考

作为异地高考改革的重点区域，北京、上海、广东、内蒙古、广西、海南等省份对开放异地高考持较谨慎态度。京沪粤的异地高考方案比其他省份“门槛”相对较高。如广东的方案规定：2013年起，有初中三年完整经历、完整高中学籍、家长有合法稳定职业、有合法稳定住所（含租赁）3年以上可在当地参加高考。

3.渐进式的异地高考

甘肃和陕西采取了渐进式的政策。从2014年起，逐年进行政策的放开工作，在过程中以温和、探索的方式，不断对政策进行优化改进。甘肃将于2015年正式放开外籍考生参加本省普通高考，而陕西则把时间定在2016年。异地高考呼声最高的“北上广”地区仅逐步开放职业院校，其中北京“暂不出台异地高考方案，未来三年将实施过渡政策，即满足缴纳社保、学籍等条件的随迁子女可以在京参加中等及高等职业学校的考试”的规定，更被人称为仅是上交了一张“异地高职”的答卷。

统观各地异地高考方案，准入条件（包括家长和学生）属于“基本门槛”，主要规定哪一部分流动人群及其子女可以获得异地高考的资格。由于各个省份实际情况不同，“有条件准入”成为共同点，但“无条件高考”并未达成，尤其是部分地区对异地高考生限制报考学校类型，只允许其报考第三批本科院校或专科院校。异地高考改革势在必行，审慎对待在情理之中。

二、异地高考的困境分析

从目前异地高考的实施效果来看，各方的不满之声依旧很多，还未能达到“人民满意”的政策效果，现实中存在诸多困境。

1.政策实施难度较大

异地高考参与情况远低于预期。如辽宁预计5000名外地考生参与异地高考，但实际只有500名考生参加。异地高考方案的推行，在某些省份可以说是收效甚微。

异地流入人口无法估量。在当前的高考与招生体制中，各省市高校招生名额与当地考生人口相对应。如果考生数量增加，则高校招生指标应当随之增加。但是异地流入某地考生人口的数量较难测算，调查外地考生的数量和调整招生指标，将是高考招生工作的很大负担。

苛刻的准入条件给异地高考增添了屏障。虽然现在很多省份都实行在满足一定条件下允许外来户籍考生就地高考的方案，但可行性较高的政策多分布于“高考高地”省份。随迁子女的家长有稳定工作、有稳定住所、有稳定收入、系常住人口并缴纳各种保险，学生本人也要在迁入地就读若干年，这样的条件可能将绝大多数外地考生拒之门外。

2.单边政策突进的局限

教育改革必须进行科学的顶层设计，有相应的配套措施。单边追求异地高考改革而缺乏其他政策，必然会增加制度运行成本，甚至有可能导致制度失衡与社会无序［1］。统计显示，北京市义务教育阶段随迁子女约有50万人，创历史新高；广东省有339万外来工子女在义务教育阶段读书，近5年平均每年都以25万人左右的速度递增。以北上广为代表的一线城市，其交通、住房、医疗等系统随着外来务工人员的逐渐增多已不堪重负，因此很多人担心一旦放开异地高考政策，将会引发大规模的人口输入，会对输入地的城市承载力、管理成本、教育成本和“高考移民”问题的诸多承载力带来巨大的考验。

3.北上广地区矛盾集中

一些教育资源匮乏地区的外地考生要求平等的受教育权，要与教育资源丰富的当地考生享有公平分配这些丰富教育资源的权力。这将会把原来“仅由当地子女和家长独享丰富教育资源”变成“参加高考的随迁子女与输入地的高考考生争夺丰富教育资源”［2］。京、津、沪、苏等高校富集地区不希望损害本地考生的升学机会，外地考生因当地丰富的教育资源，又势必要求取得异地高考权，所以这类地区矛盾较集中。这类地区的改革既要考虑改革的力度，又要考虑群众的可接受度，努力实现不同利益群体的平衡，否则不仅会加剧高等教育资源紧张，还会激化不同社会群体的矛盾。

综上，“异地高考”具有制度创新性需求，同时也有相当的实施难度。正如教育部副部长杜玉波所言，解决异地高考的问题，“既要想到解决随迁子女的考试问题，又不能影响北京、上海当地考生的权益”，难就难在“既有要解决的问题，又有不能碰的问题”。“不能碰的问题”，即优质教育资源的分配问题。我国教育资源的分布极不平衡，与城市的经济发达程度密切相关，而异地高考的主要矛盾就聚焦在优质教育资源分配不均上，导致了优质教育资源聚集地外地考生与当地考生在优质教育资源上的博弈。既得利益者长期的、稳定的利益优势很难打破，教育资源不均衡导致的利益之争成为阻碍异地高考的根本原因［2］。

三、关于完善异地高考政策的建议

异地高考这项招生考试改革影响范围之大、涉及问题之广、情况之复杂，远远超出教育领域。随迁子女异地高考问题的解决是一个渐进的过程，既要有短期的缓解之道，又要有长期的根治之法。鉴于上述实施困境，下面从短期和长期两个方面提出对策，建议如下。

第一，建议北上广地区“985工程”大学、国家重点大学、国家示范性高职院校每年按一定比例招收农村户籍的学术型和技能型考生。政府部门与高校共同通过数据测算和调研工作，推动异地高考矛盾较集中的高校富集地区的“985工程”大学、国家重点大学、国家示范性高职院校的优质教育资源，适当向相对弱势的非户籍农村考生倾斜，并给予随迁子女相应的招生指标和学业补助。我国未来有望推出学术、技能两类高考，据教育部副部长鲁昕介绍，第一种高考模式是技术技能人才的高考，考试内容为技能加文化知识；第二种高考模式就是现在的高考，即学术型人才的高考。该项政策将刺激外地和农村考试积极选择接受高等职业教育，对短期缓解某些地区的异地高考困境起到重要作用，同时从长期来看，有利于推动我国产业结构升级与转型。

第二，结合各省市经济发展水平与教育发展条件，划分东部地区和中西部地区的异地高考联盟区域，在准入机制上放宽户籍限制，允许随迁子女考生在区域内流动和选择高考所在地。例如四川籍、湖南籍务工人员是江苏省的主要农民工来源地，江苏省作为高等教育资源大省和教育发达省份，是随迁子女高考的首选，若三省结成联盟省份，可使随迁子女考生可以不受户籍等异地高考条件限制，自由选择高考所在地。广大农民工群体对城市发展作出巨大贡献，希望为子女教育争取利益，此措施将满足相应群体的利益诉求，同时促进招生公平。

第三，在长期策略方面，建议从三个方面着手破解异地高考的发展难题。一是中央和地方教育行政部门加强宏观管理，合理配置高考资源，促进我国高等教育均衡发展。不断促进各个省份在高等教育结构、层次、布局方面的逐步均衡化，是未来破解异地高考问题的根本之道。二是逐步完善高考招生制度，进一步落实和扩大高校招生自主权。打破高校分省分配招生名额的常规做法，各高校以高考报名人数为基本依据分配招生名额，依类分步骤实施，逐步遏制高考招生的地方保护主义［3］。三是逐步改革户籍制度，确保高考准入机制公平。在各地相继出台的异地高考政策中，居住证明、积分标准、稳定工作等变相的“户籍”仍是异地高考的主要限制因素，建议在高考招生考试中逐步改变简单以地域与身份认定权利的行为，建立以学籍为主的高考报名制度［2］，以更好地保障高考选拔人才，促进教育公平和社会公平的实现。

［1］肖军飞.基于层次分析法的异地高考SWOT分析及政策设想研究［J］.教育理论与实践就，2012，（32）.

［2］蒋洪池,梁艳.我国实现“异地高考”的阻力分析与消解策略［J］.高教探索，2013，（1）.

［3］伍宸，洪成文.我国异地高考问题原因及解决对策——基于新制度主义的分析［J］.中国教育学刊，2012，（11）.