日本公营住宅制度及启示

夏雨濛

摘 要：日本实行六十余年的公营住宅政策经历了三大发展阶段，其在保障对象界定、租金界定、财政补贴、需求调研及管理机构改革等方面积累了大量的经验。现阶段的中国公共租赁住房发展存在保障水平低、供需矛盾大、地方政府积极性不足、建设标准不统一、法律法规不健全等问题，应借鉴日本经验，在管理机构设置、房型数模化、融资渠道扩大化、法律法规完善化等方面进一步制定与执行更为有效合理的公共租赁房政策。

关键词：日本公营住宅；公共租赁房；启示

中图分类号：F74 文献标识码：A 文章编号：1672-3198（2014）15-0061-03

1 引言

公共租赁房在我国的发展不过五年时间，但在许多发达国家已有几十年甚至上百年的历史，经过持续的探索、反思和转型，这些国家的公租房政策已经比较完善。许多中国学者总结境外发达国家或地区发展公租房的经验，对我国公租房建设提供建议。

卢为民和姚文江在2011年比较和借鉴德国、英国、新加坡、美国、日本的公租房租金定价机制，从定价基准、补贴力度、保障形式和配套政策等方面总结了国内外公共租赁住房租金定价的经验，并就制度设计、操作流程、管理体制、价格机制、法律法规以及金融制度等方面提出了相关配套措施。

刘友平、陈险峰、虞晓芬等在2012年比较和借鉴美国、英国、德国和日本等国家的公租房运行机制，提出不断调整保障政策以适应不同发展阶段要求、采取可行的计算方法界定公共租赁房的保障对象、建立严格的收入审查制度和完善的退出机制、促进开发商兴建、降低房租、空间建设分散化等建议。

本文将在介绍、分析、借鉴日本公营住宅政策的基础上，结合我国国情，为我国公共租赁房建设问题提出针对性建议。

2 日本“公营住宅”运行及实施简介

2.1 二战后至工业化初期

二战时期，日本民众住房遭到严重毁坏，民众亟需大量安置性住房。战后，日本政府在战灾严重地区建造了大量简易住宅，即公营住宅前身，供居民越冬，暂时缓解了当时住宅供应的紧张状况。

1951年6月，日本确立了为低收入人群提供公营房的永久性法案《公营住宅法》，迄今历经22次修订，并逐步逐步完善。该法明确指出公营住宅是政府在居住生活领域保障公民基本生存权利的手段。在法律的规定指导下，日本在此阶段建设了大量公营住宅，极大缓解了低收入群体的住宅问题。

2.2 工业化高速发展期

自上个世纪60年代中叶开始，日本的住宅建设基本完成了解决住宅不足问题、从量的确保转向质的提高以及重视市场和存量房优化利用等三大任务。

此阶段日本经济进入高速发展时期，都市人口集中，住宅不足问题出现了新的变化：都市地区低收入人群对住宅需求仍然较高、民众对房屋居住水平的需求进一步提高。因此，日本政府于1966年制定了《住宅建设计划法》，依据此制度制定了《住宅建设五年计划》，具体提出了五年内新建住宅的总量和改善居住质量的指标。此后，住宅建设五年计划一直作为日本住宅供应的指导性标准和各阶段的阶段性目标。

2.3 后工业化时期

此阶段日本房价随着经济飞速发展快速增长，在20世纪80年代后期，日本房价更是达到历史顶峰，普通民众的购买力明显不足，供需矛盾凸显，民众对公营住宅需求进一步增加。

1996年，日本对《公营住宅法》进行了修改，提出了扩大公营住宅房源的新思路：采取由地方公共团体建设公营住宅、地方公共团体收购民间住宅和由地方公共团体租用民间住宅等途径，加速发展公营住宅以解决低收入无房户的住房问题。经过几十年的公营住宅制度的不断实践和发展完善，日本逐渐形成了符合其基本国情、重视中低收入家庭的住房改善及住房保障制度和完善的住房发展规划。

当前，公营住宅的具体操作方式主要有以下几点：

2.3.1 清晰的保障对象界定和租金确定方式

日本公营住宅入住资格随着社会整体收入水平的提高及人口高龄化的发展而改变，家庭收入位于后25%以内的家庭具有申请公营住宅的资格。公营住宅的房租根据房型、地段、环境和申报收入不同而有所差异，优化了房屋的供给结构。

房租由以下公式决定：房租=房租基准价×房租调整系数。其中，房租调整系数=城市区位系数×房屋面积系数×房屋使用年限系数×居住方便性系数；房租基准价根据家庭收入状况确定。明晰的房租计算公式强化公营住房运作的透明度和公平性，提高房屋与保障对象的匹配效率。

2.3.2 多方位的中央财政补贴

中央政府对地方提供资金补贴，一种是对建设或收购费用的补贴，一种是对房租差额的补贴，从而以较低的租金向本地区低收入居民出租，此种考虑需求方和供给方的补贴方式不仅平衡了公营住房市场双方主体地位，且考虑到保障对象的特殊性，克服了仅对建设方实施补贴的欠灵活性，使得补贴调节更为灵活精准。截至1995年底，政府建设的公营住宅约占住宅总量的6%左右，缓解了低收入家庭住房紧张的状况。

2.3.3 充分的事先需求调查

在翻修或改建老朽化的公营住宅时，日本各地政府充分考虑到各地区居民的不同需求，包括各地区人口老龄化程度、青壮年比例、收入水平及消费偏好等，在规划阶段采取事先进行需求调查，或邀请居民积极参与的方式加以解决。充分的需求调查使得民众对建成后的公营住宅满意度较高，较好地达到政策目的。

2.3.4 与时俱进，改革住宅管理机构

日本住宅管理机构主要为都市再生机构和住宅金融支援机构。都市再生机构根据日本《独立行政法人通则法》及《独立行政法人都市再生机构法》于2004年7月设立，其资本额为一兆六亿日元，其中中央政府出资9984 亿日元，地方政府出资20亿日元，其性质是独立行政法人，服务内容开始向改造旧城区转变，新区开发则向民营化方向转变；住宅金融支援机构主要通过证券化将长期固定利率住宅贷款的风险转移到资本市场，使得私人金融机构能够提供稳定的长期固定利率住宅贷款，为公营住宅建设提供稳定的资金供给。

3 日本“公营住宅”对我国的启示及其他政策性建议

中国正处于房地产工业化、产业化进程中，类似于日本公营住宅发展的第一阶段，在这一阶段，社会要求提供大量同户型、同面积的住宅。立足于我国现阶段基本国情，结合上述我国公共租赁住房现状及存在的问题，以及日本“公营住宅”运营与改革的案例，笔者得出以下启示及政策性建议。

3.1 确立清晰科学的保障对象筛选方法和租金确立方法

目前，我国许多地区已经根据各自经济发展情况与居民收入情况确立了保障对象筛选方法，但是主要以收入总量作为判断依据，缺乏对消费结构的分析，且公共租赁房申请标准线调整更新不够及时，导致实际筛选出的保障对象符合度不高。另外，房屋租金的确定方法也较为粗糙，无法反映所住居民收入、周边环境及房屋折旧老化等各类因素的影响，影响了公平性。

因此，我国可以借鉴日本经验，在保障对象筛选和租金确立两方面确立更为细致、灵活的标准和方法，如加入消费结构因素评价、建立租金计算公式等，保证公共租赁房本身所强调的公平性的实现。

3.2 中央政府加大对地方政府的投资，并鼓励独立行政法人团体通过扩大业务范围提高盈利水平，减少对政府财政拨款的依赖

目前，我国地方政府对于建设公共租赁房的积极性不高，原因主要在于财政压力负担较重，具体有以下几点：

第一，低收入人群的住房支付能力较差，可能影响公共租赁房租金的按时收取，使当地政府面临较大的财政压力。

第二，地方政府财政负担加大，缺乏经济激励。资金是公共租赁住房建设与发展的保证，一方面公共租赁住房房源筹集需要大量资金，另一方面，建成后的住房也需要大量的运营维护费用。因此，融资机制是影响公共租赁住房持久性与稳定性的关键因素。

目前，单一的融资渠道成为公共租赁住房亟待解决的瓶颈。首先，目前我国公共租赁房建设的一般模式是由政府划拨土地，国企开发建设，建设资金大部分来源于财政拨款，作为公共租赁住房的投资主体的地方政府面临重重压力。其次，由于公共租赁住房所需贷款时间较长，使得金融机构不愿参与公共租赁住房的建设和运营，没有较强的意愿给运营主体发放中长期贷款，市场化的融资机制未能充分建立起来，社会资金不能很好地介入到公共租赁住房的建设和运营领域，进一步加大了政府的财政压力。

第三，地方政府不具有公共租赁房供给决定权，只是被动执行中央政府分配的供给数量、供给方式、供给程序，积极性难以被调动。

因此，我国可以借鉴日本经验，在中央增加财政拨款的同时，也要求独立行政法人在公共租赁住房的建设运营中扩大业务，提高盈利水平，不再过多依赖向政府的借款和政府补贴，形成良好的资金运转能力，适度减轻政府财政压力，加大对政府的激励，从而提高地方政府建设公共租赁住房的积极性和主动性。

3.3 进一步完善与公共租赁住房相关的法律法规体系，完善体住房保障体系

我国公共租赁住房体系仍然处于初步阶段，虽然国务院发布了多条加快公共租赁住房建设的指导意见，但是不够细化，如租赁房建设标准问题缺乏细致的规定等。加之地方政府准备仓促、缺乏经验和激励，租赁标准差异较大，缺乏统一约束性，不利于公共租赁房标准化、数模化，进而影响公共租赁住房建设步伐的加快。

我国已颁布的公共租赁房政策配合性不够，存在制度冲突，为此可以通过相关法律法规的建设和修订加以结局。而健全相关法律法规需要较长时间，适宜将其作为完善整体住房保障体系长期战略进行政策设计。

3.4 在公共租赁住房大规模建设初期着重进行标准化设计，并及时更新、提供机能丰富的生活空间

中国目前的房地产发展情况类似于日本公营住宅的第一阶段，对公共租赁房数量有着巨大需求。“十二五”阶段，农村向城镇人口年均转移量大约在1200万到1300万人之间，高校毕业生数量也迅猛增加，从2006年的413万增加到2014年的727万。总体而言，在现阶段，我国公共租赁住房还存在供不应求的局面，各地公共租赁住房轮候期较长，难以满足低收入人群的住房需求。

由于立法不完善、政府管理缺位等原因，我国公共租赁房面积较小、质量较差，多为老旧房屋，且未能考虑到不同年龄段保障人群的需求，如中青年租房者有对育儿机构设施的需求，而老年租房者对养老设施需求较大等，影响公共廉租房理论优势的发挥，不利于切实改善民众的住房条件。

此时应将工作重点转移至住宅及部品的标准设计上。在设计方面，制定标准化的设计详图，提高现场的施工管理及施工精度，通过部品、构建的工业化生产和稳定可靠的性能，降低住宅价格和成本。

在公共租赁住房居住环境方面，政府应与独立行政法人团体合作，不断加强住宅出租与相关设施维护与管理业务，同时进行住宅内外部空间与设施的更新改善，并对综合住宅区进行重编和改建，增建社会福利设施与住宅。

3.5 在公共租赁住宅建设管理机构设置方面，实行独立行政法人制度

目前，中国政府担负建设满足城市低收入人群住房需求的公共租赁房主要任务，由于机构庞大冗杂、专业程度不够高，导致建设效率低下，因此，我国在进行公共租赁住宅建设过程中，可以借鉴日本独立行政法人制度，设置介于政府部门和私人企业性质之间的公共住宅管理和建设的机构组织，提供高质量服务和高通明度的组织运营，不仅可以达到公益性目的，还可以提高办事效率和质量。

4 结语

中国公共租赁房问题一直是城镇化进程中亟待解决的问题，而借鉴他国成功经验可以让中国的建设少走弯路。但是，中国由于人口众多，国情复杂，还需要摸索出更多的针对性方法，使得公共租赁住房的建设能够稳妥推行，改善低收入群体居住条件，让城镇化的成果惠及各方。

参考文献

[1]董昕.加强农民工住房保障[R]潘家华，魏后凯.中国城市发展报告——农业转移人口的市民化[M].北京：社会科学文献出版社，2013：260-268.

[2]董昕.农民工住房问题研究述评[J].中国房地产，2011，（16）.

[3]刘友平，陈险峰，虞晓芬.公共租赁房运行机制的国际比较及其借鉴——基于美国、英国、德国和日本的考察[J].建筑经济，2012，（3）.

[4]熊国经，周敏建.日本公营住宅的运作体系[J].城市问题，2012，（2）.

[5]卢为民，姚文江.中外公共租赁住房租金定价机制比较研究[J].城市住宅，2011，（5）.

[6]张昕.日本公共住宅建设的新发展及其对我国的启示[J].商业时代，2011，（3）.

[7]周仪. 日本公营住宅现存问题、对策及对我国的启示[J].未来与发展，2011，（7）.

[8]林家彬.日本公共住宅供给政策及其启示[J].城市住宅，2007，（12）.