我国教育行政管理和课程设置系统思考①

齐永平，李小朋

(1.北京师范大学 出版社，北京100875;2.陕西师范大学出版社，陕西 西安710062)

1 我国教育系统化现状

面对学生的教育活动应该是一个完整的系统工程，从孩子出生后的学前教育一直到高等教育形成了一个完整的教育周期。无论是教育行政管理进行顶层合计，还是学科与课程专家构建知识体系，均应着眼于完整的教育周期。美国早在1992年就开始实行了基于“P－16”的教育体制改革［1］。P－16是学前教育(Pre－kindergarten或Preschool)到四年制大学(grade 16)英文首字母的缩写，它包括学前教育、K－12、高等教育，是一个完整的、有机联系的整体。P－16教育的目标将早期教育扩展到3－5岁，使儿童在进入幼儿园之前已经为幼儿园学习做好准备;在K－12阶段，为学生提供各方面支持，使学生能够顺利地从一个学习阶段进入到下一个学习阶段(即成功实现学习进阶);在高中最后两年，创造学习机会，使学生能够比较容易地为大学做准备。P－16教育把从幼儿时期到大学时期的教育放在一个统一的系统中来考虑，它体现的是教育的连续性、完整性。

而在我国，长期以来，基础教育与高等教育的衔接一直存在着许多问题［2-3］。在应试教育的现实情形中，中学及以下的学段最为关心的是如何提高升学率，高等教育阶段对中学的关注是如何招收到更多的尖子生。无论是中学还是大学，对二者在教育过程的衔接中究竟存在哪些问题、如何解决这些问题缺乏广泛的交流与研究。而我国目前所面对的人才数量大，但质量整体不高，高校输出的学生与社会人力资源需求不匹配等问题，不仅仅与基础教育、高等教育这两个相对独立的教育阶段的教育质量有关，更与二者的科学对接有关，还与系统化、整体性的人才培养机制和模式关系密切［4］。此外，基础教育的不同学段的衔接及基础教育自身的系统性也不理想。

2 我国教育行政管理的系统化思考

我国现行的教育宏观管理体制下，教育部直接设置的学校教学宏观管理部门有基础教育一司、基础教育二司、职业教育与成人教育司和高等教育司。基础教育一司承担义务教育的宏观管理工作;基础教育二司承担普通高中教育、幼儿教育和特殊教育的宏观管理工作;职业与成人教育司承担职业教育统筹规划、综合协调和宏观管理工作;高等教育司承担高等教育教学的宏观管理工作。各个管理部门分学段各自行使宏观管理职能，各部门之间的衔接很容易被淡化或忽略。

在微观管理上，学校管理也大体上是按照学段分开。学前教育多为独立的幼儿教育机构承担，自主行使管理职能;小学教育小学承担，开展1～6年级教学，自主行使管理职能;初中教育和高中教育由中学承担，初中教育与高中教育的微观管理职能也融为一体，但与其他学段相比，仍为独立行使学校的微观管理职能;高等教育由大学承担，大学的微观教育更为独立，也更加个性化。因此，在我国，乃至世界多数其他国家，微观的教育行政管理多为按学段割裂的状态。其中，部分小学设置有幼儿园，此时，小学教育与学前教育可以进行局部衔接，尚可从学校管理上避免一部分割裂的问题。初级中学与小学因同属于九年义务教育阶段，在教育职能上也有自然衔接的土壤，因此也可以实现一定程度的有效衔接。初级中学与高级中学同属中学阶段，这是我国不同教育阶段衔接最为紧密的两个学段，在学校管理上较好地实现了系统化管理。然而，高中与大学的衔接，目前的主要纽带是高考，学生通过高考进入大学，中学的学校、教师和学生以高考为目的开展教学活动，大学通过高考选拔自己需要的人才。然而，高中与大学在人的终身教育、专业教育等方面的有效交流、沟通、衔接极为缺乏。高考本身只是一个考试环节，功能非常局限，这是我国高中教育与大学教育最大的割裂点，也是基础教育与高等教育最大的割裂点。

基于以上现状，在充分参考和借鉴国外实践经验的基础上，在教育行政管理体制方面，建议从国家和省两个行政级别上设置行使基础教育与高等教育衔接管理与研究职能的垂直机构，可以是行政部门，也可以是专业化的研究机构，用以弥补各学段教育管理司之间的管理盲区。这样做的主要目的一是通过该机构对原先相对独立的、不同学段的教育管理司的管理工作进行长期、深入地评估，为其做出正确决策提供现实依据，使得不同学段的行政管理政策具有共同的、系统的、完整的培养目标，消除不同学段之间的衔接间隙。二是对我国不同时期、不同区域、不同学段的学生发展特征进行系统地研究，建立专业、全面的学生发展数据库，从而为各学段的行政管理部门制定政策提供依据，使得各学段的管理机构在制定政策时可以基于共同的数据基础和学生现状，使教育政策、制度和法规有更好的连续性、系统性和完整性。在大数据时代特征已经逐步显现的今天，数据的建设、收集、整理、分析、研究显得非常必要，尤其是教育作为一个非常庞大的以人为主体的事业，更应该重视对各时期数据的反思，从数据中挖掘信息，对数据进行科学分析，以真实、全面、云量的数据为依据，不断矫正国家的决策，促进教育改革，提升教育质量。

3 基础教育课程设置的系统性

课程是国家教育意志体现的具体途径，课程也是在国家教育规划的指导下，由教育行政部门、教育专家、教学专家、课程专家、学科专家、一线教师共同参与制订的纲领性文件，是开展教育教学活动的根本依据。根据“教育部关于印发《义务教育课程设置实验方案》的通知”和教育部颁发的“普通高中课程方案(实验)”，我国基础教育阶段义务教育课程设置和高中课程设置情况如表1、表2。

义务教育小学阶段(1～6年级)的课程设置的一级分类单位有:品德与生活(品德与社会)、语文、数学、外语、科学、体育、艺术、综合实践活动、地方与学校课程共9个学科(类别)。

义务教育初中阶段(7～9年级)的课程设置的一级分类单位有:思想品德、历史与社会(或历史、地理)、科学(或生物、物理、化学)、语文、数学、外语、体育与健康、艺术、综合实践活动、地方与学校课程共10个学科(类别)。

高中(10～12年级)课程由学习领域、科目、模块三个层次构成。学习领域包括:语言与文学、数学、人文与社会、科学、技术、艺术、体育与健康和综合实践活动8个学习领域。每一领域由课程价值相近的若干科目组成。8个学习领域共包括语文、数学、外语(英语、日语、俄语等)、思想政治、历史、地理、物理、化学、生物、艺术(或音乐、美术)、体育与健康、技术等12～13个科目。每一科目由若干模块组成。

通过对上述两个表格进行仔细地对比分析，不难发现，同为基础教育范畴的义务教育和高中教育课程设置的分类单元不一致，义务教育只有学科的划分，而高中则有学习领域、学科、模块三个层次。这说明在进行课程设置的顶层设计时，没有将这两个阶段进行整体考虑，在分类层级、学习进阶和知识垂直衔接上缺乏系统性。笔者作为基础教育教材建设和教学的践行者，认为在我国基础教育不同阶段的课程设置上，应该进一步考虑整个课程框架的系统性，只有整个基础教育的顶层设计具备了很好的整体性和一致性，在这个系统内部的不同教育阶段才能较好地实现衔接和过渡。具体应从以下两个方面着手:

表1 义务教育课程设置

表2 普通高中课程设置

(1)在整个基础基于阶段，义务教育和高中教育在学习领域和科目设置上应采用统一的分类单元。如，高中阶段的“语言与文学”“数学”“人文与社会”“科学”“技术”“艺术”“体育与健康”“综合实践活动”8个学习领域完全可以延伸至义务教育的初中和阶段。在学习领域上保证同一学习领域的课程可以实现螺旋上升，从使得学生在构建学科知识体系的过程中，从小学低年级到中学高年级具有稳定的课程主线，把一个学科的知识及概念等按照学生认知水平的发展进行合理地呈现，系统地构建学科知识体系。

(2)在系统地制订学习领域和科目的基础上，同一学习领域、同一科目的课程标准应具做好垂直衔接。课程标准是我国开展基础教育过程中教材编写、教师教学、学生学习、教学研究、学生评价、教学评价等环节的基本依据，系统、科学的课程标准体系是以上各个环节实现科学衔接的重要前提。

以“科学”为例，在整个基础教育阶段，小学、初中、高中三个阶段对“科学”的分类单元不同，小学阶段“科学”为明确的综合性科目(包含了生物、物理、化学、地理的相关知识);初中阶段“科学”成为与“生物、物理、化学”可以相互替代的综合性科目;高中阶段“科学”不再是一个科目，而是成为学习领域，包含“生物”“物理”“化学”。这样的课程设置存在以下问题:第一，定位不清。“科学”是个科目还是一个学习领域，在整个基础教育课程体系中没有清晰的定位。第二，界限模糊。在小学阶段的科学科目中包含地理知识，而初中阶段的科学科目不包含地理，高中阶段的“科学”学习领域也不包含地理学科，纵观三个学段，“科学”教育的界限模糊不清。第三，内容割裂。在整个基础教育课程体系中，在不同的学段，“科学”课程所涵盖的内容及课程标准的研制由10个不同的专家团队(小学1个，初中5个，高中4个)完成，不同的学者有自己的学术主张和科研重心，10个团队很难在横向、纵向上对“科学”教育的知识体系形成有效衔接，存在较为严重的学科之间、学段之间的割裂，不利于学生形成系统的科学思想和构建系统的知识体系。

针对上面的问题，在基础教育阶段的课程设置和课程标准的制订上，应厘清课程的概念和界限，形成科学、合理的工作机制，确保课程设置的主线清晰，课程分类的层级明确，课程内容既能顾及不同学段学生的认知水平，又能实现横向、纵向的科学衔接。只有这样的课程才能保证不同阶段的教育实现有效衔接，才能使基础教育具备整体性和系统性。

［1］张晓玲.美国 P－16教育改革政策的研究——K－12与高等教育的衔接［D］.北京:北京师范大学，2005.

［2］刘建中，徐太水，王江然.论高等教育与基础教育的衔接［J］.河北师范大学学报(教育科学版)，2004(6):87－89.

［3］王博闻.我国基础教育与高等教育衔接问题研究［J］.高教研究与实践，2011(4):7 －10.

［4］范 敏.论学校变革机制的结构［J］.教育理论与实践，2013(16):23－27.

［5］喻 军，张泽强.中国和新加坡高校法制教育的比较与启示［J］.邵阳学院学报(社会科学版)，2012(5):83－86.