广州市租赁民办中小学的问题与对策*

李清刚

（李清刚：广州市教育科学研究所，广州市民办教育研究中心 广东广州510055 责任编辑：林再峰）

广州市民办教育的主体部分集中在基础教育阶段，其中义务教育阶段所占的比重较大，而且义务教育阶段的民办中小学租赁办学的居多。据笔者调查，全市共有265所租赁民办中小学，占全市民办中小学的81%。民办中小学租赁办学问题日益成为区域教育均衡和优质发展的重点，成为事关民生和进城务工人员随迁子女义务教育服务能否保障的热点。笔者对此展开调研分析，并针对广州市民办中小学租赁办学存在的问题提出相应的对策。

一、租赁民办中小学的特点

（一）租赁民办中小学多集中在城区

265所租赁民办中小学中有194所位于城区，只有71所位于农村，前者是后者的2.7倍多。租赁民办中小学更多在城区存在，一方面说明进城务工人员随迁子女多在城区聚集和学习，另一方面说明了在城区的民办九年义务教育面临的办学租赁风险更高。

（二）租赁民办中小学多集中在中低档收费区间

265所租赁民办中小学，其中204所学期收费在1000元-4000元之间，余下的61所学期收费在4000元-20000元之间。可见租赁民办中小学大多属于中低档收费，主要为进城务工人员随迁子女提供基本教育服务。

（三）租赁民办中小学在各区县间分布不均衡

有些区县的租赁民办中小学较少，在进城务工人员集中的区县则较多。调查表明广州某个进城务工人员聚集的区共有102所民办中小学，其中100所为租赁办学。

二、租赁民办中小学存在的问题

（一）租赁民办中小学的问题表现

1.临近租约期满，举办者不再投入。举办者因为不确定能否续租，不愿再继续教育投入。教师和学生都人心惶惶，导致了租赁民办学校在一个低水平的状态下运行，严重影响了办学质量和育人质量。

2.续租的租期短、租金猛涨。由于物价上涨，对未来收益的预期不确定，很多出租方不愿意长期续租，一般都是一年一续，甚至一学期一续，而且续租的租金高涨，租金不是翻一翻，而是涨3-5倍。不断高涨的租金成为租赁学校尤其是中低档收费的租赁学校不可承受之重。

3.租赁的场地办证难。很多租赁学校租到的场地并非教育用地，甚至无产权，出租方也不愿意且目前也缺乏具体的操作规程变更为教育用地，因而难以取得消防等部门的许可，在报建、装修等项目上都存在困难。

4.租约期满终止办学的清算困难。在处理租约期满终止办学时，存在分流学生和教师的困难，尤其是对租赁场地学校的教师的赔偿问题更是影响社会稳定的大问题。

5.租赁民办中小学较多存在安全隐患。租赁民办中小学大多租赁村集体厂房、私人住宅、部队仓库等，“校舍”建筑大都年久失修，勉强维持。不符合标准化学校建设对硬件的基本要求，且存在很大的安全隐患。

（二）租赁民办中小学的问题分析

租赁民办中小学的问题与特点证明通过市场提供基本教育公共服务的理论设想在实践上是难以保证的，尤其是难以保证基本教育公共服务的均等与可及，即存在“市场失灵”。租赁民办中小学由于简易的投入、较低的收费，再加上管理不善，一直在低质量状态下求生存，注定抵抗不了高物价高通胀带来的持续高企租金压力，在市场之手的调节下出现租赁压力不可避免。租赁民办学校不同于国外的定位于满足选择性教育需求的私立学校，而是弥补政府基本公共教育服务不足或不作为而存在的，是对公立学校的“拾遗补缺”。它承担了进城务工人员随迁子女的就学责任，而这种责任实际上是由流入地政府应该给予保障和实施的基本的教育公共服务。因此不能转嫁给市场之手来调节而应主要由流入地政府之手用公共财政给予标准化的安排和保障。

目前决策层面还存在对广州进行人口总量控制的片面认识。事实上，从统计的总人口数量比较来看广州城市规模并不大。有研究者通过将北京、上海、广州分别作为环渤海湾、长三角和珠三角三大都市圈的核心地区与东京和纽约做了比较，如果简单地根据统计数据计算，上海、北京和广州的人口密度明显低于东京、纽约。考虑到上述三市的辖区面积都远远大于东京和纽约，研究者又特别计算了与东京、纽约面积大致可比的北京、上海、广州的中心城区的人口密度。结果发现，北京和上海的中心城区人口密度已经基本相当于东京和纽约的密度，但广州的人口密度还较低。如果将东京圈作为比较对象，则北京辖区、上海加苏州、广州加佛山在面积上与东京圈大致相当。结果表明上海和苏州范围内的人口密度已经与东京圈相当，北京辖区和广州加佛山的人口密度仍与东京圈有明显差距，这一差距主要来自于中心城区以外的地区。此外城市的承载力也不是一成不变的，会随着技术和管理的进步而不断拓展和提升。〔1〕此外政府也不能以发展高端产业为由，排斥低端劳动力。城市高端人才的涌入必然会提高对低技能劳动力的需求。比如，高端的写字楼越多，需要的保安和清洁工就越多。高收入的人越集聚，就伴生更多的消费性服务业，包括餐饮和家政服务等。正如毛寿龙教授指出的那样，一个高端的人进来，就会有5到10个做服务业的人进来。政府应该着眼于为低技能劳动者的下一代提供平等的公共服务机会，特别是提供均等、优质、可及的义务教育，让其充分融入城市，成为适应城市发展需要的劳动者。为此必须更新观念，提高对广州聚集大量的低端进城务工人员的认识，政府必须有为，切实为他们的下一代接受均等、优质的基本教育服务进行制度设计。

三、租赁民办中小学的因应之策

根据 《民办教育促进法》提出的“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的方针和广东省 《关于促进民办教育规范特色发展的意见》提出的“积极鼓励、先行先试、加大扶持、依法管理、内涵发展、打造特色”的精神，针对广州市新型城市化建设的实际，并结合广州市租赁民办中小学发展由数量扩张向质量提升转变的阶段和特点，提出如下差异化的发展策略和思路：对于办学规范、办出特色且有一定品牌影响力的租赁民办中小学，政府应加大扶持力度，给予一定的财政补贴和政策优惠；对于租约期满、不符合标准化学校建设的有关标准、教育教学质量难以保障的租赁民办中小学，政府应加大规范力度，在其租约期满时组织相关部门综合执法，依照相关法律规定启动办学终止；对于租赁民办中小学终止办学后的义务教育公共产品的供给，公办学校要及时布点和补位，严格落实义务教育属地政府保障供给的责任。具体的规范、扶持对策和建议如下。

（一）监管之策

根据 《义务教育法》属地管理的规定，落实租赁民办中小学属地管理原则。各区 （县级市）政府要对属地审批的租赁民办中小学负责全面、全程监管，督促举办者按时足额拨付办学经费，研制本行政区域内的租赁场地危机处置预案。保障租赁民办中小学终止办学后当地义务教育公共产品的供给。同时加强租赁民办中小学的财务监管。各级教育行政部门和有关部门要依法对租赁民办中小学的资产、学费收入、办学经费使用、财务管理和财务帐簿实施监管，避免租约期满时办学资金被抽逃、挪用等非法行为。更重要的是建立租赁民办中小学的风险防范机制。首先，建立风险保证金制度。风险保证金用于租赁学校发生清算、突发事件以及其它有关事宜的处理。风险保证金属于租赁民办中小学资产，实行专户储存，由租赁民办中小学与办学审批机关、开户银行三方签订监督协议共同监管。未经审批机关书面同意，任何组织和个人不得动用风险保证金。其次，建立预警机制。对于租期将至的租赁民办中小学，政府提前一年干预其教育教学工作，指导和督促其做好学生安置、教师善后、财产清算及注销等预案。

（二）扶持之策

一是低价优惠出租国有资产。政府要把闲置的国有场地及公办学校场地，优先向办出特色、有一定品牌影响力的民办义务教育阶段的学校出租。年租金不高于国有资产评估值的5%，租期一般不少于9年，承租方被考核合格后可以再续期。

二是易地续租或新办扶持。对于难以抵抗高地价导致的租金压力但达到政府标准化办学条件要求的可以鼓励其有序、分批地从城区向非城区、郊区等租金较为便宜的地区迁移进行易地重建或重租，且必达以下两个条件：其一必须是教育用地，其二租赁小学及初中租期一般不少于6年，九年一贯制租赁学校不少于9年。同时市、区级政府按比例 （6：4）支付一定的建设资金或租金补贴，每所学校补贴其学费毛收入的5-10%。属地教育部门为其重新办学或变更场地的申请手续简化。租赁民办中小学要为补贴资金设立专户，专款专用，单独核算，补贴资金使用绩效列入年检范围。从长远来看这笔补贴应该完全由中央政府承担，义务教育属于纯公共物品，属于国家性的教育基本公共服务，尤其是跨区域流动的随迁儿童的九年义务教育理应由中央政府承担。中央政府应该对此承担“直接给付责任”，而不是向地方政府“甩包袱”。这笔补贴资金中央或省可以从广州上缴的税收返还中予以一定比例扣除，专门用之于接受进城务工人员随迁子女就读学校的津贴。如此才能尽快落实十八大三中全会提出的建立事权与支付责任对应的财税体系的改革走向。其实，在国家城市化进程当中，中央政府保障包括流动人口在内的全体公民接受义务教育的权利，已成国际惯例。例如日本就经历过这样的历程。从上个世纪50年代开始，尤以战后复兴期为甚，伴随着日本经济的高速发展，城市化的过程也不可遏制地展开了。有数据显示，截至1960年，日本的城市化率已达43%左右。很多日本农村的劳动力涌入到类似东京、大阪这样的大都市。大量的人口转移，同样也给日本的教育带来了不小的冲击。学龄儿童规模急需扩大，大城市里面出现了校舍、教室、教师不足的情况。当时，日本曾有过所谓的“蓝天教室”，其实就是在户外上课的代名词。也有不少生活困难、离散家庭等生活压力造成长期休学 （不就学）的学生。对此，1940年，日本出台了 《义务教育国库负担法》，规定了中央财政补贴教员工资费的1/2。日本中央财政拿出专项资金，补贴校舍建设费用的1/2，设备费用的1/3。在1952年修订 《义务教育国库负担法》中，更明确规定了中央财政负担部分义务教育教材费。〔2〕

三是建立全国统一的适龄儿童义务教育专款专用账户。政府义务教育经费投资不论是采取政府直接拨款方式还是采取转移支付的补助拨款方式，都可以由政府直接按全国统一教育费用标准，拨付到每位学生的义务教育专项账户上，实行专款专用，从而切实保障每一位适龄儿童可以享有同等的义务教育资金。〔3〕接受其入学的学校 （不管是租赁民办学校还是公办学校）可从其账户拿到义务教育资金，并不得再向他们收费或变相收费，也不得设置考试或变相考试及户籍限制等准入门槛。笔者在珠三角地区的调研发现：随迁儿童在流入地接受义务教育的情况很复杂，要进入公办学校就读一般都设置有准入门槛。有的采取积分入户政策，随迁务工人员入了本地户口其子女就可以与当地户籍儿童平等进入公办学校就读，但由于积分入户门槛较高，这种办法入读公办学校的数量不多；有些地方根据纳税的多少来分配公办学校的入学指标，规定企业产值在2千万元以上并且年纳税不少于150万元的，则给企业一个入读公办学校的名额，由企业在其非户籍员工之间分配学位；产值在5千万元并且年纳税300万元以上，则给予3个名额，如是类推。这种入学办法同样招生数量不多。第三种办法则是捐资入学，如果随迁儿童想入读流入地的公办名校，则要“捐助”几千元至数万元不等的助学费，这是较多的一类，珠三角先富裕起来的中小业主很“欢迎”这种做法，这种方法通过市场手段使他们子女获得了心仪的入学机会。最后一种情况则随着沿海地区人口出生率下降，最近几年都处在下行通道，当地户籍儿童入学率逐年下降，因此公办学校“空出”很多学位，师生比远远低于国家和当地政府制定的标准，这些公办学校面临合并或压缩教师编制的压力，这些公办学校为了保护自身利益，出现主动接受流动儿童入读现象，并且招生数量很多，这种趋势越来越明显。这并非是对教育部“两个为主”政策的积极贯彻，而是流入地公办学校迫于生存压力下的“权宜之计”。但可以预期和肯定的是只要当地户籍人口出生率持续走低，那么这种趋势将会得到强化。

（三）试点之策

一是试点创办民办教育园区。建议在进城务工人员较为聚集的区县试点创办民办教育园区，即政府选址并建设学校，出租给经考核或认定为有资质的社团或举办者承办，社团或举办者拥有学校经营权，负责筹集办学经费和人员配备，承担进城务工人员随迁子女的入读责任。此举可以较好地解决租赁民办中小学教育服务供给不持续、不稳定的问题。

二是试点创办新型民办学校。所谓的新型民办学校笔者命名为公私合作学校，强调的是公私合作供给方式的创新，是指政府为了更好地履行基本教育公共服务供给的责任，采取合同外包的方式，吸引非营利组织通过竞争参与办学，来改善公办中小学垄断经营的局面，提高教育公共服务的质量和效率。这类公私合作学校接受政府委托的“成本+奖励合同”后不得再向社会或家长收费或者变相收费。所谓的“成本+奖励合同”的涵义是在目前激烈竞争市场阙如和需求大于供给的环境下，政府补偿这类学校的办学成本，同时考评为办学优质的学校提供一笔奖励费用，目的是为公私合作学校朝着优质学校迈进提供激励和动力机制。创办这类学校不仅为政府问责进城务工人员随迁子女的教育绩效提供政策支撑，而且也是对当今世界私立教育发展趋势的回应和靠拢。

公私合作学校与所谓的“公办名校办民校”有何区别？公办名校办民校的运作主要是运用公办学校的品牌，由教育部门的工会或者由其附属设立的社会团体的名义通过教育部门“内部人”集资 （并无私人资金投进来），利用民营化的机制，向社会采取较高收费的办学模式。其实质是在搞基本教育公共服务产业化和营利化，损害社会公平，是对承诺的教育基本公共服务均等化的背离。此外，公私合作学校与捐资办学的民办学校的主要不同在于办学资金来源不同，前者的资金来源于政府合同外包，类似香港的津贴学校运作模式，后者是来自个人或团体的捐赠，但同样都是非营利组织，都不追求合理回报，都不分配办学盈余，而是把办学盈余用于发展慈善或者再投向教育事业。

（四）终止之策

政府要强化对租赁民办中小学的绩效问责。美国当下正通过责任制、选择机制以及透明化对美国中小学教育制度进行自下而上的重建，奥巴马政府正开足马力着手实施“迈向巅峰”计划。在这样一个追求高质量基础教育的时代，必须强调根据年检结果加强对租赁民办中小学的绩效问责。为了确定租赁民办中小学的进步情况，教育督导部门要开发具有公信力和科学性的针对民办学校办学质量的督导评估标准。教育主管部门要为低绩效租赁民办中小学提供矫正行动。被矫正的学校要能够得到切实帮助来提高办学绩效。如果连续三年租赁民办中小学办学质量督导评估都未能通过，政府就要采取更加有效的纠正措施，甚至要定期对低绩效的租赁民办中小学依法启动办学终止程序。

对于不能长期续租或者续租的办学条件不符合标准化学校标准的民办学校，尤其是存在安全隐患的租赁民办中小学，要严格依照 《中华人民共和国民办教育促进法》第五十三条至第六十条的有关规定处理好学生分流、教师善后、校产清算等办学终止工作。

注释：

〔1〕陆铭.大城市人口还有增长空间 〔J〕.中国改革，2013（3） .

〔2〕马晖.1200万流动儿童义务教育谁负责 〔N〕.21世纪经济报道，2009-12-13.

〔3〕张菀洺.中国公共教育的政策取向与财政机制 〔J〕.东南学术，2009（4）.