江苏省防汛抗旱服务组织建设的调查与思考

2014-08-15周春飞

江苏水利 2014年8期

傅亮陈巍周春飞

（江苏省防汛防旱指挥部办公室，江苏南京 210029）

江苏省滨江临海，地处长江、太湖、淮河和沂沭泗下游，河流、湖泊众多，地势平坦、水网密布，平原、水域面积分别占69%和17%。全省10.26万km2的土地承接着上游200 多万km2的洪水下泄，大部分地区面临着严重的外来洪水威胁。在气候方面，处于亚热带和暖温带过渡区，南部属湿润的亚热带气候区，北部属半湿润的暖温带气候区，南北气候差异大，季风环流特征明显。特殊的地理位置和气候特点决定了江苏是个水旱灾害发生几率较高的省份。

1.2.3 橡胶草悬浮细胞形态观察悬浮细胞培养过程中，每隔2 d吸取2 mL悬浮细胞的培养液，使用光学显微镜观察细胞的形态并记录悬浮细胞的形态变化。

经过多年的建设发展，我省防汛抗旱服务组织在数量、规模、能力等方面取得了一定的进展，并成功抗御了洪涝、干旱等各类突发灾害。但面对新的防汛抗旱形势和复杂的水旱灾害，目前我省防汛抗旱服务组织建设距离实际工作需要还有一定差距，需进一步改进、发展，以形成布局合理、装备精良、行动快捷、保障有力的防汛抗旱服务组织体系。

1 防汛抗旱服务组织建设与管理现状

目前，我省省、市、县三级防汛抗旱服务队伍共88 支，主要由防汛机动抢险队、防汛排涝队、抗旱服务队（部分地区为抗旱排涝队）组成。其中，国家重点防汛机动抢险队有5 支；省

级重点防汛机动抢险队有8 支；全国县级抗旱服务队示范县有10 支。

突出表现在省、市、县三级纵向发展水平不平衡，市与市、县与县之间横向发展水平不平衡。总体来说，可将我省防汛抗旱组织建设发展现状概括为3 个1/3，即：1/3 的防汛抗旱服务组织发展较好，1/3 的防汛抗旱组织一般，另外1/3 较差。发展好、实力强的防汛抗旱服务组织，固定资产规模超过500 万元甚至1000 万元，年抗旱浇地能力达到10 万亩以上；发展差、实力弱的防汛抗旱服务组织仅有三五个人，几十台设备，固定资产只有几十万元，与承担的防汛抗旱减灾任务不相匹配。

1.1 人员组成及单位性质

经过多年建设，我省防汛抗旱服务队发展初具规模，但按照防汛抗旱的机械化、现代化和满足时效性、快速性的要求，还有很大的差距，防汛抗旱抢险的队伍实力和突击保障能力与我省经济社会的发展不相适应，还满足不了防大汛、抗大旱、抢大险的实际需要。

1.2 装备设备

我省防汛抗旱服务队伍共有仓库面积9.85 万m2，现有固定资产价值2.9 亿元，完好率达94 %，主要抗旱设施11091 台套，主要有：应急拉水车、打井洗井设备、移动灌溉设备、移动喷滴灌节水设备、清淤设备、发电机以及移动泵车、推土机、装载机、汽车吊、后勤保障车、抢险作业车等。抽排能力达1548 m3/s，浇地能力82.66 万亩/d，应急送水能力591.75 t/次。

2 建设专业防汛抗旱抢险队伍的必要性

2.1 江苏独特的地理位置和繁重的防汛抗旱任务需要建立专业化的防汛抗旱抢险队伍

江苏滨江临海，河湖众多，水系复杂，地处江、淮、沂沭泗流域下游，加上地势平坦，80%的地面处于洪水位之下，素有“洪水走廊”之称。江苏省的海岸线长达954 km，其中，侵蚀性的海岸329 km，台风暴潮对沿海地区的安全威胁很大。江苏省境内河湖众多，全省有0.5 km2以上湖泊137个，大小河道2 万多条，重要防洪堤防6600 多km，水库908 座（大型6座、中型42 座，小型860 座），里下河、太湖地区水系复杂，防洪管理任务艰巨。面广量大的河湖堤防工程还存在不少险工隐患，部分流域的防洪标准偏低。江苏省又地处南北气候的过渡地带，降水时空分布不均，南丰北枯，淮北地区、沿海垦区、丘陵山区水资源紧缺的矛盾仍然突出。因此，我省防汛抗旱任务十分繁重，必须建立一定数量装备精良、专业化程度高的防汛抗旱抢险队伍。

2.2 极端灾害天气频发需要建立专业化的防汛抗旱抢险队伍

据初步统计，从1949～2012年，在江苏发生洪涝灾害的有22年；发生干旱灾害的有14年；洪涝和干旱灾害交替发生的有21年；真正风调雨顺的只有7年。受全球气候变化的影响，近年来我省极端灾害天气明显增多，气象灾害的复杂性、难以预见性日益突出。在洪涝方面，有可能发生集中性强降雨造成局部地区洪涝，也可能出现流域性大洪水并与本地强降雨遭遇的恶劣形势，还可能出现台风袭击我省造成洪涝、风暴潮等灾害；在干旱方面，有可能出现四季连旱。如：2010年宿迁“9.7”暴雨、2012年连云港“7.9”暴雨和响水县“8.10”暴雨；2011年第9 号超强台风“梅花”和2012年第10 号台风“达维”；2010年我省出现了严重的秋冬连旱，2011年更是出现了建国以来历时罕见的气象干旱。在应对极端气象灾害的过程中，需要一支专业化的防汛抗旱抢险队伍。

2.3 经济社会发展需要建立专业化的防汛抗旱抢险队伍

防汛抗旱组织的防汛抗旱能力是其存在的核心。近两年来，中央为我省部分县级抗旱服务队配置了一些抗旱设备，增强了这些队伍的抗旱能力，但仍有部分抗旱服务队及大部分防汛机动抢险队、防汛排涝队设备老化失修、设备完好率低，难以满足防汛抗旱的实际需要，导致我省防汛抗旱组织的应急处置能力不强。同时，在抢险设备的种类配置上存在不合理性，缺乏大型的机电设备，在实际应用中，专业抢险设备、运输车辆基本都是靠临时租借，队伍的快速反应能力和抢险救灾能力受到了极大的影响，完全不能满足防汛抢险机动性强、专业化水平高的要求。

文献[15]中Goldreich提出安全性约减理论，该理论提出如果一个协议能够使用f安全的计算g，则称g可安全约减成f。

3 防汛抗旱服务组织面临的主要问题

我省88 支防汛抗旱队伍共有2850 人，其中，在编人员1582 人。单位性质主要以自收自支事业单位为主，其中，全额拨款的有13 支，差额拨款的有26 支，自收自支的有49支。

九寨的“嘎花”成为九寨人民最喜爱的侗歌之一，有它自己独特的魅力。“嘎花”最大的特点就是它经常被人们用多种的艺术表现手段表达出来，既能形象的表达唱歌人内心的想法，还能增加“嘎花”内容的生动与鲜活。九寨的人们善于运用各种辞格，把“嘎花”的内容表现得淋漓尽致。

3.1 队伍发展不平衡

这一年虽然辛苦，但我们室的情报服务得到了师生和领导的认可，被评为校先进集体。我个人也在这一年根据情报服务中碰到的各类问题，对情报需求者的行为特征和心理特征等分析研究，撰写了《情报供需双方的交互作用》。实践越深入发现的问题就越多，引发的思考也越多。如果将这些思考转化成研究成果，工作中的收获就会很丰硕，反过来能进一步提高工作的热情和激发开展学术研究的动力。比如，在1989年一年中我就发表了6篇学术论文：《情报用户的信息反馈问题》《文献检索教育的环境建设》《情报咨询决策阶段说》《大学学报资源的开发和利用》《高校专利情报查新德几个环节》《信息选择过程中的几个制约因素》。

3.2 经费保障不足

防汛抗旱排涝是纯公益性的工作，防汛抗旱服务队自然应是纯公益性的财政全额拨款单位，而人员编制应根据其所担负的工作合理确定。但事实上各地在防汛抗旱服务队的单位定性和人员定编问题上存在一定随意性，且普遍编制太少，与其所担负的抗洪抢险、抗旱排涝任务不相适应。尤其是部分防汛抗旱服务组织处于挂靠、合署办公的状态，独立性极差，人员不稳、抽调拉用频繁，导致设备无人维修保养、防汛抗旱难以组织开展，部分防汛抗旱服务组织陷入“瘫痪”状态。

3.3 单位编制、体制与所承担的任务不相适应

目前，我省大部分防汛抗旱服务队属差额拨款事业单位或自筹自支事业单位，人员工资经费按编制人数的一定比例由财政承担或不承担，财政投入明显不足，经费缺口大，仅仅依靠自身力量开展少量有偿服务、微利经营，发展难度越来越大；加之人员待遇本身就较低，但就是这较低的待遇也常常无法兑现，其积极性受到了严重挫伤，部分地区出现骨干人员流失、队伍不稳的现象。

目前油茶整地造林主要包括造林地规划、整地、排灌设施。其中，林地规划中的道路规划存在一定的不足；整地方式主要以全垦整地、环山水平梯带整地和国土过度开发整地等。排灌方面主要是油茶苗地积水较为严重。

3.4 防汛抗旱专业水平不高

随着极端性天气日趋增加，对防汛抗旱应急能力的要求也日益提高，加之当前农村大量青壮年劳动力进城务工导致农村劳动力减少，因此，加强防汛抗旱专业队伍建设对提高防汛抗旱应急能力具有十分重要的作用。

3.5 应急处置能力不强

当前和今后一个时期，是我省全面实现小康并向基本现代化迈进的攻坚阶段，也是深化水利改革发展、加快推进水利现代化建设的关键时期。随着我省经济社会的快速发展，财富不断增多、人口不断增加，哪一个地区都淹不得、淹不起，这对防汛防旱工作提出了更高的要求。一旦出现城市、厂矿企业、学校、医院受淹，农田干旱，人畜饮水困难等情况，就需要有一支反应迅速、战斗力强的专业化防汛抗旱队伍，在最短的时间内排除积水或架机抗旱翻水，将灾害损失降低到最低点。

4 加强防汛抗旱服务组织建设的措施

一些地方对抗旱服务组织建设重视不够，防汛抗旱服务组织缺编制、缺投入、缺仓库、缺设备、缺技术、缺人才，发展严重滞后，出现了人员老化、年龄结构偏大、专业技术人员缺乏等实际问题。在业务培训和考核制度建设上，除省直属的三支防汛抗旱服务队相对比较完善外，其他队伍在制度建设，培训时间、内容、方式、人员，演练模式、时机、频次等诸多环节存在不少问题，与制度化、规范化、科学化标准相差很多。

4.1 明确防汛抗旱服务组织的定位与性质

防汛抗旱减灾属于公益性事业，因此，防汛抗旱服务组织应属于政府组建的公益事业型组织，其服务对象是全体社会成员。在机构设置上，各级防汛抗旱服务组织要根据所承担的任务轻重合理确定人员数量，管理人员和专业技术人员等骨干力量应纳入事业编制。在队伍能力建设上，实行专职人员和兼职人员相结合的模式，将专职人员列入事业编制，对兼职人员应登记在册，保持相对稳定，实现有效管理，确保防汛抗旱服务组织队伍的精干高效。在条件具备的地区，要积极研究探索建立“三队合一”的发展新模式，对现有防汛机动抢险队、防汛排涝队、抗旱服务队进行整合，逐步实现防汛、抗旱、抢险三队合一的目标。通过对队伍的整合，使防汛、抗旱、抢险队伍做到一个牌子，一套人马，形成布局合理、专兼并存、装备精良、行动快捷、保障有力的防汛抗旱应急队伍体系，遇险抢险、遇涝排涝、遇旱抗旱，更加高效地发挥防汛抗旱专业技术人员和设备的作用。

4.2 提高防汛抗旱服务组织建设发展的经费保障水平

就目前情况看，经费严重不足已成为制约防汛抗旱服务队建设发展的最大瓶颈。防汛抗旱工作是公益性事业，政府的固定投入应是防汛抗旱服务组织建设发展的主要经费来源。在人员经费方面，各级财政要根据人员编制等情况，落实专项经费，维持防汛抗旱服务队正常运行管理需要，保障人员工资和管理经费落实到位。在设备购置和维修保养方面，省级财政要继续加大支持力度，除了对防汛抗旱队伍每年固定补助一定的设备维修保养经费外，还应采取“以奖代补”的方式，对建设好的防汛抗旱队伍额外补助一定的设备更新经费。同时，要积极探索市场化运作模式，创新经营机制，增加服务功能，主动开拓市场，提高自主创收的能力，“以队养队”，使防汛抗旱服务队自身得以不断发展壮大。

4.3 优化人员结构

现有的防汛抗旱服务队人员年龄结构逐显老化，且受自身文化水平的限制，难以适应水利现代化发展的要求。因此，要确定合理的单位性质和人员编制，拓宽进人渠道，进一步优化人员结构，提高专业技术人员的比例。要加快人才队伍培养，尤其是推进管理人才与专业技术人才的培训，加强专业知识、专业技能的学习培训，进行全员定期培训，在培训内容、训练时间、训练质量等方面均要有明确的要求，并重点培训、培养一批技术骨干。要适时组织防汛抗旱实战演习，开展专业技能竞赛，在实战中不断提高队伍的战斗力。

4.4 加强队伍规范化建设

省防指印发了《江苏省各级防汛防旱指挥部办公室应急管理能力现代化建设意见》，对防洪抢险、抗旱排涝专业队伍建设提出了明确要求。根据有关规定制定实施细则，按照有正式机构和人员编制、有必要的防汛抗旱设备、有专门的设备存储和维修场地、有健全的规章制度的“四有标准”要求，逐步开展防汛抗旱组织达标考核创建工作，逐步使防汛抗旱服务组织建设管理达到规范化、专业化、现代化的要求。在设备管护、仓库规范化建设上实行奖补政策，更好地调动地方建设发展防汛抗旱服务队的积极性和主动性。

我们都不太喜欢胖子。但不妙的是，胖子经此一摔，居然彻底迷上了滑翔伞。天天来飞，还专门找迟羽做他的教练。理由是他是个胖子，得找个最瘦的教练，这样整体分量会轻一点儿，能在天上多飞一阵子。